宋朝开国之初，为了确定国都所在地，着实花费了一番功夫。宋太祖赵匡胤出身行伍，以兵权取得天下。鉴于唐朝自安史之乱后，掌握兵权的节度使纷纷拥兵自重，各为藩镇，形成事实上的割据局面，唐朝中央政府无力加以制止和讨伐，最后竟被藩镇所推翻，为了吸取这一历史教训，宋朝一开始就定下了强干弱枝的基本国策。所谓强干弱枝，就是强化中央政府的权力，将政权、军权、财权和人事权等一切都集中在朝廷，并在京城驻屯数十万重兵，以供随时调遣。这样就可扭转外重内轻，防止尾大不掉的局面。因此《宋史》说：
太祖起兵间有天下。惩唐季、五代藩镇之祸，蓄兵京师，以成强干弱枝之势。[67]
但是，强干弱枝也有带来弊病的一面：一是因边防力量薄弱而给外族入侵以可乘之机；二是大量的官员、军队集中在都城，加上都城内的百姓，使都城臃肿，形成庞大的消费群，粮食、布帛、蔬菜和日用百货等每天的消费数量巨大，市场供应成为大问题。正如后来的苏辙所说那样：
臣闻汉唐以来，重兵分于四方，虽有尾大之忧，而馈运之劳不至于太甚。祖宗受命，惩其大患而略其细故，歛重兵而聚之京师，根本既强，天下承望而服，然而转漕之费遂倍于古。[68]
既要集重兵于京师，又不使供应成问题，解决这一矛盾的最好办法是，将国都设置在地处天下要冲而又接近富饶地区的某个城市，而当时的开封就成为首选之地。
开封古称大梁，早在战国时代就是魏国的都城。魏国勇敢地开凿了鸿沟运河，凭借便利的交通条件，南征北伐，成为战国七雄之一，创造了辉煌的历史。开封地处黄河冲积扇的豫东平原上，北临黄河，南望淮河，东接齐鲁，西通关中。虽然四野一马平川，毫无险要可守，但就其所处的地理位置而言，早在唐朝时就被认为是：“当天下之要，总舟车之繁，控河朔之咽喉，通江湖之运漕”[69]。到了五代，由于当时经济重心已从黄河流域移至长江流域，淮南和江南成为最富庶的地区，因此地理位置接近于淮南和江南的开封，其地位也逐渐上升。五代时，后梁、后晋、后汉、后周四个朝代均建都于开封，一跃而成为当时的政治中心。后晋的开国者石敬瑭在建都开封时曾下诏书说：(www.xing528.com)
今汴州水陆要冲，山河形胜，乃万庾千厢之地，四通八达之郊。爰自按巡，益观宜便，俾升都邑以利兵民。汴州宜升为东京，置开封府。[70]
由此可知，五代时的开封，其地位已跻身于长安、洛阳等历朝都城之列，而在城市建设、交通便利、人口户数和经济繁荣方面，则已大大地超过了当时的洛阳与长安。入宋以后，宋太祖及其决策者在权衡利弊后，也决定建都于开封，是为东京。
开封之所以能南扼江淮，北控幽燕，东达齐鲁，西通关中，靠的是发达的水运交通，而水运交通的发达则有赖于四通八达的运河。北宋初期，以东京（开封）为辐射中心通向四面八方的运河有：通向西北和东南的是“横亘中国，首承大河，漕引江淮，利尽南海，半天下之财赋，并山泽之百货，悉由此路而进”[71]的汴河；通向东京以南的是“通陈、颍之漕”[72]的蔡河；通向东京以东地区的是“通曹、郓之漕”[73]的五丈河。这几条运河在后周世宗显德年间都一一经过治理和疏浚，至北宋初，从事通航、漕运是没有问题的。既然如此，那么入宋以后为什么还要急匆匆开凿惠民河呢？
我们知道，北宋是一个全国统一的泱泱大国，自不能与五代时期的几个小朝廷相提并论，仅就都城东京（即开封）的规模而言，可谓官多、兵多、居民多。据估算，当时东京的人口约为一百五十多万[74]。粮食和其他物资的消费数量巨大，靠几条现成运河的漕运，难以满足需求。何况这几条运河都缺水，水位偏低，吃水较深的大型、重载漕船无法航运。这是因为，蔡河和五丈河均以汴河为水源，而汴河以黄河为水源。黄河是一条季节性的河流，涨水时期水势汹涌，常造成灾害；枯水时期则严重缺水，甚至断流；平时水流细微，难以起到提供汴河水源的作用。加上黄河水中泥沙特别多，泥沙由河水带入汴河，再进入蔡河或五丈河后，这些河道就发生淤浅。因此，蔡河常患水量不足和泥沙淤浅的毛病。为了治理蔡河，就必须使蔡河脱离与汴河的关系，给蔡河开辟新的、稳定的水源，以改善蔡河的通航条件，这就是北宋初期为什么要急于开通惠民河的原因之一。
北宋初，各地转输到京师的漕运量并不多。据记载：“开宝五年（注：972年），汴、蔡两河公私船运江淮米数十万石，以给（京师）兵食”[75]。当时漕运量不大的原因，一方面固然是“宋初，京师岁费有限，漕事尚简”[76]，但另一方面也不能排除当时的运河通航条件较差，运输能力有限。随着形势的发展，宋朝的官僚机构日益冗繁，官员人数不断增多，东京的城市规模也不断扩大，每年数十万石的漕米，显得越来越捉襟见肘，难以应付。于是，如何增加每年的漕运量，成为当时朝廷经常性的议事内容。由于太祖在位时，吴越王钱俶虽然向宋朝称臣纳贡，但还是割据着盛产粮食的江南地区（至宋太宗太平兴国三年，即978年，才纳土归降宋朝），不可能从汴河增加由江南地区提供粮食、物资的漕运量，因此当时朝廷主要考虑增加陈、蔡、许、颍地区的漕运量。而当时东京周围的运河虽然密如蛛网，但就是缺少自西南方向通向东京的运河。宋时，东京西南一带属京西北路行政区，辖有郑、许、汝、蔡、陈、颍诸州，除了颍水、汝水斜贯其境外，尚有洧水、溟水等多条河道流经其间。这里，气候温和，土地肥沃，河流纵横，水利灌溉条件优越，一向是农业生产发达的地区，因此北宋朝廷早将这一地区列为增加漕运的对象。只是缺少通向东京的运河，漕运条件较差，粮食、物资的转输都需循颍水而下，绕道蔡口（在今河南省项城市境内），再溯蔡河而达东京，不仅路远、运输时间长，而且运费开支大。这种状况已经不能适应当时形势的需要，亟待加以改变，需要开辟一条从该地区直通东京的运河，用以漕运。这就是北宋初期为什么要急于开通惠民河的原因之二。
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