在上述这种严峻的形势下，唐代宗于广德二年（764年），任命刘晏为御史大夫，兼领东都、河南、江淮、山南诸道转运、租庸、盐铁使，全面负责漕运工作。
刘晏（718～780年），字士安，曹州南华（今山东省东明县东南）人。《旧唐书》卷一百二十三《刘晏传》说他“年七岁，举神童，授秘书省正字”[124]，自幼天资聪明过人，是唐朝也是我国历史上有名的贤相和理财家。他主管朝廷财政二十年，并拜相。手握大权从不弄权，善于理财从不肥私。他深知负责漕运工作、解决当时粮食严重短缺的问题，是一项极为艰巨、棘手的任务，不仅困难重重，而且责任重大。但他认为皇上将这样一项繁重任务交给他去完成是对他的信任，因此勇敢地挑起了这副重担。为了完成好这项任务，他首先对漕运路线进行了实地考察。当时南方各地的漕粮，都是先集中于扬州，再从扬州启运至长安。为此，他特地从长安千里迢迢到达扬州。从扬州开始，沿着邗沟到淮河；再沿着汴渠到河阴和洛口，考察了位于那里的梁公堰和河阴仓、含嘉仓等；又沿着黄河至陕州，亲身经历了三门峡的险阻；再西行入关，沿着韦坚所重开的漕渠到达长安。风尘仆仆，行程三千里，取得了漕路沿途的第一手资料。他将一路上目睹的情况和所经历的感受，整理成一份恢复漕运中存在着四利和四病的考察报告，向当朝宰相元载做了详细汇报。
他说的“四利”是：
京师三辅百姓，唯苦税亩伤多，若使江、湖米来，每年三、二十万，即顿减徭赋，歌舞皇泽，其利一也。东都残毁，百无一存，若米运流通，则饥人皆附，村落邑廛，从此滋多。命之日引海陵之仓，以食巩、洛，是计之得者，其利二也。诸将有在边者，诸戎有侵败王略者，或闻三江五湖贡输红粒，云帆桂楫输纳帝乡，军志曰：先声后实，可以震耀夷夏，其利三也……舟车既通，商贾往来，百货杂集，航海梯山，神圣辉光，渐近贞观、永徽之盛，其利四也。[125]
上述“四利”的意思是说，如果能及时恢复漕运，每年运输二三十万石粮食至关中，则就可减轻关中苦难百姓的徭赋负担；就可改变东都洛阳一带受战争破坏的残毁局面；就可鼓舞守卫边境的军队，威慑侵扰边境的戎狄；就可促进商业贸易，交流百货，使社会经济得到发展，再现贞观、永徽时期的辉煌。
他说的“四病”是：
函陕凋残，东周尤甚，过宜阳、熊耳至武牢、成皋，五百里中编户千余而已。居无尺椽，人无烟炊，萧条凄惨，兽游鬼哭……栈车挽漕亦不易求。今于无人之境，兴此劳人之运，固难就矣，其病一也。河、汴有初不修则毁淀，故每年正月，发近县丁男，塞长茭，决沮淤，清明桃花已后，远水自然安流……顷因寇难，总不掏拓，泽灭水，岸石崩，役夫需于沙，津吏旋于泞，千里洄上，罔水舟行，其病二也。东垣、底柱、渑池、二陵、北河运处，五六百里戍卒久绝，县吏空拳……舟行所经，寇亦能往，其病三也。东自淮阴，西临蒲阪，亘三千里，屯戍相望……挽漕所至，船到便留，即非单车使折简书所能制矣，其病四也。[126](www.xing528.com)
上述“四病”的意思是说，要恢复扬州至长安的漕运路线，目前至少存在着以下四方面的困难：①洛阳至成皋五百里间，战后人烟稀少，连拉纤挽舟的人也找不到；②漕运必须依赖于河道的畅通，自战乱以来，汴渠年久失修，河岸崩坍，河道淤塞，必须进行全线疏浚，需要较多的人力和时间；③洛阳至陕州一段漕路，两岸多山，也多盗匪，如今没有戍卒守卫，单靠赤手空拳的县吏是无法保障漕运安全的；④从淮阴至蒲阪长约三千里的漕路，沿途有许多缺衣少食的散兵游勇，一见漕船经过，便擅自截留粮食和物资，虽有关防证件也不起作用。
刘晏面临着以上这些困难，不仅毫不胆怯，并且知难而上。他日夜操劳，身先士卒，“见一水不通，愿荷锸而先往；见一粒不运，愿负米而先趋”[127]。经过数月的艰苦奋斗，终于初见成效。他于广德二年（764年），从江淮地区运输粮食四十万石到达长安。这年七月，关中一带大雨不止，“京城斗米千文”[128]。正当关中地区和京师长安面临粮食奇缺、米价飞涨之际，刘晏亲自押运着恢复漕运后的第一批粮食到达长安。当时朝廷上下无不欢欣鼓舞，这是一批来得及时的救命粮啊，怎不高兴？唐代宗破格派遣许多宫廷卫士，敲锣打鼓到长安城外的东渭桥迎接刘晏，又派遣使者宣读代宗圣旨：“卿，朕之郑侯（注：即萧何）也”[129]。
当时唐代宗为什么会把刘晏比作刘邦时的萧何呢？这是因为，刘晏受命主持漕运工作之日，正是关中粮食严重短缺之时。当时京师长安的情况是：“自兵兴以来，凶荒相属，京师米斛万钱，官厨无兼时之食，百姓在畿甸者，拔谷挼穗以供禁军”[130]。刘晏不辜负代宗皇帝的信任和期望，在当年就及时地运到粮食四十万石，用以救急、救荒，起到了稳定人心、稳定军心以及稳定整个社会的关键作用。在这以后，刘晏每年完成的漕运量远远不止四十万石，而是最高时每年一百一十万石，最低时也有五十万石。在每年的漕运量中，四十万石直接运入关中，以供当地消费和朝廷国用之需，其余的则分别储存在河阴仓和太原仓中，以备来年青黄不接时陆续运往关中。这是因为，一方面当时通过黄河三门峡的水运，虽有特制的“上门填阙船”，但运输终究困难，速度缓慢，不可能将所有的粮食一下子都运过去，只能分批地运输；另一方面可以充分发挥节级分段运输的优点，使沿途粮仓做到陈米运出，新米运入，轮流储存，避免出现有时空仓而有时则放不下的现象。这种分段储运的方式方法，直到20多年以后的德宗贞元八年（792年）尚在运用，未曾改变。这可从当时的宰相陆贽建议减轻受水灾的江淮漕粮供应的奏状中得到证实。该奏状中有一段话说：
顷者，每年从江西、湖南、浙东、浙西、淮南等道都运米一百一十万石，送至河阴。其中减四十万石留储河阴仓，余七十万石送至陕州，又减三十万石留储太原仓，惟余四十万石送赴渭桥输纳。臣详问河阴、太原等仓留储之意，盖因往年虫、旱，关辅荐饥，当崔造作相之初，惩元诱罢运之失，遂请每年转漕米一百万石以赡京师；比至中涂，力殚岁尽，所以节级停减，分储诸仓。每至春水初通，江淮所般未到，便取此米入运，免令停滞舟船。江淮新米至仓，还复留纳填数，轮环储运，颇亦协宜……臣近勘河阴、太原等仓，见米犹有三百二十万余石。河阴一县，所储尤多，仓廪充盈，随便露积。[131]
刘晏“岁转粟一百一十万石”[132]，就数量而言，虽然比不上盛唐时期，但在漕运效率方面，则比盛唐时期要高得多。据裴耀卿所说，当时用直运法从扬州漕运粮食至洛阳，至少要八九个月，加上从洛阳陆运至陕州的太原仓，再从太原仓陆运至长安，则总计约需一年时间。经裴耀卿改革，采用分段运输后，效率有所提高，但因只改革运输方式，而没有改善运输工具和疏浚河道，漕船航行速度缓慢，所以运输效率总的来说还是不高。刘晏则不同，他于广德二年（764年）三月受命主持漕运工作，旋即从长安至扬州，再从扬州开始，沿漕运路线进行实地考察到长安，这一长途往返，至少需要两个多月时间，再要组织人力疏浚汴渠，因此从扬州启运四十万石粮食的时间，已是七八月份，而当年已运抵长安。这四十万石粮食从扬州运抵长安，究竟花费了多少时间史书没有记载，但是可以从另一件事旁证当时的运输效率是相当高的。有一年，长安城内食盐短缺，盐价暴涨，代宗责成刘晏火速运输“三万斛（食盐）以赡关中，自扬州四旬至都，人以为神”[133]。从扬州至长安有三千多里路程，仅用了四十天时间就将三万斛食盐运至长安，确实是神速。运输食盐的速度既然如此，运输粮食的速度自然也不例外，足见其运输效率之高。
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