在对秦国都城的研究中，韩国河等学者提出了“非城郭制”的概念[47]。持这种观点的学者指出，与兴盛于东方列国的“两城制”的城郭形态不同，“从雍城到咸阳，秦国都城一直采用了一种‘非城郭制’的格局，并对汉代国都的城市布局产生了深远的影响”[48]。的确，在战国时期城郭布局盛行的大势中，秦都咸阳尤其给人以“异类”之感。
秦都咸阳是战国中晚期秦国及秦王朝的都城。遗址地处关中平原中部的咸阳原上、渭水两岸。秦孝公十二年（公元前350年），“作为筑冀阙宫庭于咸阳，秦自雍徙都之”（《史记·商君列传》）。至秦二世三年（公元前207年）秦亡，秦以咸阳为都凡140余年。《史记·秦本纪》又有秦献公二年（公元前383年）“城栎阳”的记载，有学者据此认为秦曾以栎阳为都。笔者同意栎阳应非秦之主都的观点[49]。在最新确认的战国栎阳城的位置上，也并未发现城墙与城壕等设施[50]。
秦咸阳城的考古工作开始于1950年代末期，虽然发现了大量与秦都咸阳密切相关的各类遗存，但迄今尚未发现大城城垣，都城的形制布局也不甚清楚[51]。
秦都咸阳所处地势北高南低，由渭河北岸的咸阳原向渭河河谷逐渐低下。在地势高敞的咸阳原上，已发现了由20多处夯土建筑基址组成的庞大的宫室基址群。在这一范围内大体居中的位置，还探明了一处东西向、长方形的夯土围垣设施，其北墙长843米，南垣长902米，西垣长576米，东垣保存较差。围墙修筑于战国时期，发掘者认为应是秦咸阳的宫城——咸阳宫遗迹[52]。
学者们一般认为秦都咸阳的宫城是存在的，至于究竟是单一宫城还是由多组宫殿建筑组成的集群，甚至连宫城的具体位置，尚存争议[53]。对此，学者们提出了不同的观点。针对刘庆柱提出的宫城在大城北部的推断，杨宽同意王丕忠的意见，认为“秦的咸阳宫与兴乐宫（即汉长乐宫）仅一水（渭水）之隔，建有横桥连通……咸阳宫不可能远在北边的咸阳原上”。上述建筑基址，应是咸阳城旁的宫观，并非咸阳宫[54]。王学理也认为“把发掘出的西阙建筑遗址看作‘咸阳宫’还缺乏有力的证据”[55]。
秦都咸阳布局（《咸阳帝都记》）
咸阳宫第一号宫殿遗址（《中国考古学·秦汉卷》）
如何解释秦都咸阳遗址不见外郭城垣的考古现状，学者们意见殊异。长期从事调查发掘的王学理将诸多观点归纳为“有城说”和“无城说”两大类，“有城说”又包括以下几种不同的解释[56]。
一是“水毁说”，倾向于城址全毁于渭河的冲决。如武伯纶认为“由于渭水的冲刷，咸阳古城遗址已很难究寻”；杨宽也认为“因为渭水不断北移，故城遗址受到冲决，目前已经看不到城址的踪迹”；持此观点的还有王丕忠等[57]。(www.xing528.com)
二是“临水说”，也可以说是“半毁说”。此说的代表人物是刘庆柱。他认为秦咸阳的主要部分——宫殿区在咸阳原上。尽管渭河北移，但其主要部分并未被冲掉。“秦咸阳城的范围东自柏家嘴村，西至长陵车站附近，北起成国渠故道，南到汉长安城遗址以北约3275米（因渭河北移……估计原来秦都咸阳城南部，约有南北3225米宽的地段已被河水冲毁）。推断秦咸阳城东西约7200米，南北约6700米”[58]。
三是“水郭说”，即推测在长陵车站一带存在一个没有城墙、“四面环水”的郭城[59]。
“无城说”的代表人物则是王学理。他指出，秦咸阳实际是个有范围而无轴心，有宫城而无大郭城的城市，在布局上呈散点分布的交错状态，作为政治中枢的中心建筑也未定型，这一状况的出现，是由于秦国处于特定的历史条件。针对“半毁说”，王学理指出，“如果渭水北移冲去咸阳的一部分，势必在今北岸的地层中留下两处墙基断岔。但迄今在这一带没有发现有关城的任何痕迹”，“几十年来考古工作者的多人多次勘查竟未获得蛛丝马迹的线索，不能不说是一个重要的信息”。他注意到“有关咸阳的文献记载，多是详宫而略城的”，“宫自为城，长作稳定。阿房后起，取代必然。多设宫城，卫星点点，再加上首都地域辽阔，就未必更筑咸阳大城（外郭城）”[60]。
支持“无城说”的学者呈增多的趋势，他们大体一致的意见是，秦都咸阳是一个缺乏统一规划思想指导的不断扩展的开放性城市，其范围从渭北逐步扩大到渭水以南，最终形成了横跨渭水两岸的规模[61]。梁云更论证秦咸阳的外郭无垣，除了战时“无暇作长治久安式的全景规划”，还应与统治者心中的“天下”“宇内”思想的成熟有关[62]。
看来，关于秦都咸阳的布局结构，还有待进一步探究。
从文献记载和考古发现看，随着秦的国势渐强和兼并战争的不断深入，约当战国中晚期之交，秦都咸阳开始向渭河以南扩展，多处宫室苑囿应始建于此时。就目前的材料看，秦咸阳外郭城城墙尚无考古线索可寻。在渭河两岸几十平方公里的范围内，各类遗存分布广泛，取开放之势。秦始皇时更积极向渭南发展，“营作朝宫渭南上林苑中。先作前殿阿房，……周驰为阁道，自殿下直抵南山。表南山之颠以为阙。为复道，自阿房渡渭，属之咸阳，以象天极阁道绝汉抵营室也”（《史记·秦始皇本纪》）。分布于咸阳城周边的这些离宫别馆是整个都城的有机组成部分。可以说，直至秦末，秦都一直处于建设中，范围不断扩大，整个城市的重心也有南移的趋势。
同时，秦王朝还划都城所在地区为“内史”，建立以咸阳城为中心的京畿，并“徙天下豪富于咸阳十二万户”（《史记·秦始皇本纪》）以充实之，形成更大规模的首都圈。都城总体规划取开放之势，充分显现了一代帝都旷古未有的威严与壮观。从某种意义上讲，秦都咸阳是一座未完成的城市。
关中秦宫分布（《咸阳帝都记》）
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