旅游资源开发经营方式选择及影响

旅游资源所有权与开发经营权分离是近年来意见分歧非常大的问题，也是对旅游资源开发利用、保护和旅游景区管理产生重大影响的问题。其中，地方政府是从加快开发利用和促进地区经济与旅游业发展的需要出发，投资者则看到了旅游资源的市场价值和开发利用的效益前景，两相结合，就导致越来越多的地方政府顶着压力、冒着风险进行两权分离、开发经营权整体转让的实践探索。各级旅游行政管理部门从充分利用资源和更好满足旅游者消费及旅游业发展需要出发，积极支持旅游景区实行两权分离。主张尽快建立旅游资源统一管理体制的人也为数不少，但大部分旅游资源的管理者和实际占用者对此持不同意见甚至公开反对，认为出让开发经营权对资源和环境保护不利，并拿出了有关法律法规规定作为武器。

尽管旅游资源产权各方的根本利益是一致的——就是实现资源的充分、合理和永续利用，但在市场经济中，各产权主体都有自身相对独立的利益追求。对于旅游部门来说，通过开发利用资源满足旅游消费需求和促进旅游业发展是根本目的。因此，要从化解矛盾、减少阻力、加快开发、促进发展和有效保护出发，因地制宜地选择旅游资源开发经营方式。这也是一条比较现实可行的工作思路，因为是在承认各类旅游资源管理部门、占用单位作为资源所有权代表者、监督管理者、实际占有者和利益获得者的地位、合理性，尤其是利益的前提下，采取各方能够接受的方式来实现旅游资源的有效保护、科学开发、合理利用。

旅游资源由旅游部门集中统一管理只是一种脱离实际的理想化境界。现实中，各类旅游资源分属各部门管理，主要原因是这些资源的功能用途是多方面的，作为旅游资源供旅游消费和旅游经营服务使用后，其在其他方面的功能作用并没有消失或减弱。因此，如果资源功能对应的每一个行政主管部门都以资源为自身更好利用、更好满足自己所属领域的需要，提出以其为主管部门，结果必然是部门纷争，主管权的最终归属从理论上就将归属资源最主要功能对应的部门，实践中则是最先发现和发挥功能所对应的部门。从这个角度看，旅游资源的绝大部分只是后来为旅游所用，而且往往不是主要为旅游所用，提出对这类资源实行由旅游部门集中统一管理是绝对不可能的。即使是主要为旅游所用的资源，是否能够和有必要实行旅游部门主管，也要从所有权、占用权状况和成本费用、实际效果等方面来分析比较和研究决定。

从社会主义市场经济原则和我国旅游行业管理性质特征来看，对旅游资源，即使是其中的一部分，实行旅游部门的集中统一管理也是没有必要的。社会主义市场经济中的旅游行政管理是典型的“交通警察管交通”，道路、车辆、驾驶员、行人都是独立行为主体，但只要在路上行驶（行走），就必须遵守交通规则，违者纠正或处罚，而这些规则也是由法律法规和规范标准明确规定的。我国社会主义市场经济中的旅游行政管理，不再像传统的行业行政管理那样，人、财、物和产、供、销统统归其统一管理与组织调度指挥，而是这些方面和环节都不管，只是通过建立制度规范、制定技术标准来协调、引导旅游生产消费，平衡各市场主体的利益关系，保证旅游市场的平稳有序运转，实现最大产出、最优效果、最高效率。在这种情形下，具体的生产经营服务、投资开发决策、资源组织等，都是由作为独立市场主体的组织、人员去进行的，旅游生产经营所需要的资源来自于市场，靠市场来调节配置，资源所有者按市场法则和资源价值获取收入。所以，资源归谁所有、占用、主管，从理论和制度上看，对其利用有制约作用，但并不是决定性的。实践中，旅游资源所有者或其代表也即实际占用者和利益的主要分享者对开发利用采取限制、干预直至阻止、反对，除了公开宣称的担心破坏资源外，实际上不好公开说的就是担心自身利益受损。(www.xing528.com)

旅游资源现实占用者实际上担心的主要是权属关系变动会影响其既得利益，如果通过调整使其利益得到保障并进一步增加，一般就不会反对。实践中，无论资源的现实占用者用何种理由来反对、阻止、限制、干扰旅游开发利用，其真实意图都是要保护既得利益。如果旅游开发使其所得到的利益增加，他们就更没有理由对此持反对态度。实际上，绝大部分旅游资源都在被其现实占用者自行用于旅游，但只要旅游部门或其他方面介入，他们就会提出种种不能进行旅游开发的理由，最常用也最经不起推敲的理由就是旅游开发破坏资源和环境，而只有他们是资源和环境的忠实保护者，资源只有在他们手中才不会造成破坏和浪费。当然，这些组织从占用资源上所获得的利益绝不仅仅限于门票等现金收入上，也不仅仅是经济方面的利益。因此，承认并使其利益增加，就必须全面核算其利益状况，能够承认、保护和实现的，就一定要保证。

要实现及时充分开发利用旅游资源的目的，应该根据资源性质和产权关系现实状况，选择相应的开发利用模式。从我国的实际情况看，可以选择的开发利用模式主要有：第一，资源所有者、占用者自己组织开发；第二，资源所有者、占用者与地方政府共同组织开发；第三，资源所有者、占用者与投资者合作开发；第四，资源所有者、占用者引进开发商，由开发商组织开发。在这四种主要模式中，由于具体的开发组织、投资和经营管理方式不同，还产生了更多的开发利用模式，如资源所有者、占用者自己组织开发，有利用自有资金投资、自行经营管理的，也有通过金融机构贷款融资投资开发为此专门组建一个开发经营组织的，等等。

总之，旅游部门介入旅游资源开发，目的主要是通过指导、规范、服务来实现资源更有效地开发利用和保护，提高旅游资源开发利用的效率、效益。只要不是想将通过开发利用所产生的收益据为己有，就完全能够获得有关各方，包括资源所有者、占用者、投资商、开发经营商的理解、支持和欢迎。但是不可否认，目前还有相当一部分旅游部门的人员脱不开部门利益甚至是本单位、本人的私利，想将资源拿到自己手中，所持理由当然也非常冠冕堂皇，这实际上直接影响了旅游资源开发和旅游业的发展。如果旅游部门真正脱离了本位利益，真心实意地帮助、指导资源所有者、占用者组织谋划开发利用资源，同时注重有效保护和可持续利用，结局定会大为不同。