中国网络空间治理模式研究：完善网络法律制度

面对不断发展的网络新态势，我国出台了大量的网络法律法规，特别是自习近平总书记于2014年提出要完善互联网相关的法律法规和依法治理网络空间^[2]以来，我国更是加速了网络立法的进程。需要指出的是，2016年，我国出台了《中华人民共和国网络安全法》；自2014年起，我国工业信息部、国家互联网信息办公室、国家工商行政管理总局等多个行政部门纷纷出台了部门规章，对互联网域名管理、网络直播、互联网广播管理等诸多问题进行规制。尽管我国在逐步完善互联网相关法律体系，然而，要真正达到网络空间治理的前述目标，实现网络空间法治化，现有网络法律制度还存在一些问题。

①法律规范层级较低。到目前为止，我国已经正式通过并生效的互联网法律仅有几部，包括《中华人民共和国个人信息保护法》（2021年）、《中华人民共和国电子商务法》（2018年）、《中华人民共和国网络安全法》（2016年）、《中华人民共和国电子签名法》（2004年通过，2015年修正）、《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》（2012年）和《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》（2000年），而行政法规和部门规章有数十部。立法层级低的直接后果是法律效力低，适用范围有限，而地方性法规具有很强的地域性，效力范围仅限于本地区，直接影响实施的效果。还有学者指出，立法碎片化，导致很多部门面对权利时一哄而上，面对义务和责任时则相互推诿。^[3]

②法律法规条文可操作性较差。现行法律法规中宣示性条款过多，许多条文规定显得过于抽象，缺乏可操作性，难以有效执行。^[4]

③现有的法律法规重管制轻权利保护。如前文所述，一是网络法律法规条文设计上的管制偏向，二是司法解释中的管制偏向。这些网络法律法规存在扩张公共权力、挤压私人权利的嫌疑。

在马克思主义看来，人的实践活动在本质上是为了实现一定的利益并满足自身的需要。无产阶级政党作为先锋队，应当全心全意为人民服务。邓小平指出，共产党坚持“一切为保护人民利益打算”的理念，体现了社会主义的优越性。^[5]人民利益至上，是人民为中心发展思想的重要观点。习近平总书记指出：“网信事业要发展，必须贯彻以人民为中心的发展思想……要适应人民期待和需求……让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。”^[6]所以，增进人民群众的福祉是我国网信事业发展和网络空间治理的根本目的。若人民群众的利益得不到满足，人民群众会逐渐丧失参与网络空间治理实践的积极性，这不利于网络的良性发展。因此，应当完善网络法律制度，加强对网络私人权利的保护，实现网络公共权力和私人权利之间的有机平衡。具体而言，应当从立法的原则、立法的方式和立法的内容等三个方面完善网络法律制度。

（一）推进科学立法、民主立法

习近平总书记指出：“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。”^[7]要完善网络法律法规体系，必须坚持在党的领导下，深入推进科学立法和民主立法。

1.网络立法的科学性

有学者指出，要进行科学立法，就必须把握合理性、合法性和合逻辑性等三个方面的标准，必须从客观上认识社会价值、社会秩序和社会规律。^[8]我国在推进网络立法工作，完善网络法律法规体系时，必须注意把握这三个方面的标准。

（1）合理性

所谓网络立法中合理性标准，就是在针对互联网进行立法时，必须适当把握互联网的发展特征，立法要紧随时代的发展，并具有一定的前瞻性，最主要的是立法的内容必须合理。

笔者认为，要使网络立法内容合理，至少要处理好以下两对关系：一是公共利益与个人利益的关系，二是市场、技术和制度之间的关系^[9]。因为这两对关系涉及政府部门和私主体之间权力和权利的边界划分。

那么，如何处理上述两对关系呢？或者说，怎样确定网络立法的内容合理呢？笔者认为，可以把比例原则（Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit）作为判断标准。比例原则源于19世纪的普鲁士警察法，比例原则产生之初出于限制警察权力扩张之目的。后来，该原则逐渐成为德国行政法上非常重要的原则，并进而发展成德国宪法上的原则。德国联邦宪法法院认为，宪法上的比例原则源自法治国原则（Rechtsstaatsprinzip）。这一原则联结着所有的国家权力，特别是与对基本权利进行限制的界限有着极大的关联。比例原则的判断需要遵循下列四个步骤：第一步需要确定，对基本权利的干预是否在追求正当目的以及追求何种目的；第二步进行适当性判断（Geeignetheitsprüf ung），该立法行为（Gesetzgebungsakt）能否促进立法目的的实现？第三步需要确定手段的必要性（Erforderlichkeit），该限制手段是否是从诸多适当和可能的措施中选取的干预性最小的？第四步进行相当性（Angemessenheit）或曰狭义的比例（die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn）判断，即立法者所要达到的目的与对公民所为的负担之间是否超出了比例。特别是新规范的制定，更需要进行适当性和必要性的判断。可以说，比例原则的四个判断步骤为各种权衡进行了高度理性化的处理并设计了精巧细密的思考路径。^[10]所以，在进行网络立法时，遵循比例原则的精神，可以在很大程度上提升立法的科学性。(www.xing528.com)

用比例原则审查内容的合理性，本质上是对立法进行事前合宪性审查，是对十九大报告思想的贯彻^[11]，符合我国依法治国实践的要求；而且，我国学者韩大元指出，“事前审查、立法过程中的合宪性审查模式”才是最合适于我国的制度选择^[12]。

（2）合法性

网络立法的合法性包括形式上的合法性和实质上的合法性。前者指网络立法应当具备合法的立法体制，并注意立法位阶和立法程序的合法。如除了法律之外，地方性规范和部门规章不得设立刑罚；再如，低位阶的规范不得与高位阶的规范相冲突。后者指在进行网络立法时，不得违背公序良俗原则，不得违背主流的社会意识形态。

（3）合逻辑性

网络立法的合逻辑性，是指一部法律应当坚持统一的立法宗旨，不得出现条文内容与宗旨不符的情形，还要基于充足的理由才进行立法。立法的合逻辑性决定了立法不能靠个别领导拍脑袋决定和启动。

2.网络立法的民主性

立法的民主性，在本质上指立法必须从“为人民”的立场出发，同时又依靠人民。进行民主立法是社会主义民主政治的内在要求，也是实现人民当家作主的途径。民主立法要保证立法的民主性，即要从两个方面着手：其一，在立法机关内部，必须注意采取民主的方式开展立法工作；其二，在立法机关外部，扩大立法参与，并将民主立法作为创新社会治理的过程。^[13]

在进行网络民主立法时，不仅要在立法机关内部注重民主程序，还应当在立法机关外部广泛听取社会组织、社会公众等的意见，并认真研究社会组织和社会公众所提供的意见和建议，保证立法活动的民主性。

（二）从部门分散立法到协同立法

由于一部法律从起草、征求意见、审议讨论到最后通过，往往需要两年甚至更久的时间^[14]，而网络的发展非常迅速，网络失范行为呈井喷式增长，如果等待法律通过再予以处理，可能会导致严重的法律后果，且可能出现法律一制定出来旋即落后的后果^[15]。所以，目前我国互联网相关法律法规以行政法规和部门规章为主，法律较少，这样的立法方式可称为“部门立法”^[16]。然而，部门立法存在规范位阶太低、部门规范之间出现冲突等诸多弊端。要解决这一问题，应当进行协同立法。

2015年，京津冀三地的人大常委会联合定了一个进行协同立法的意见^[17]，以便通过立法一体化的方式为经济一体化保驾护航。自此，京津冀三地就大气污染防治、地下水管理、水土保持等问题的协调立法进行了积极的探讨，取得了不错的成效。^[18]专家和学者们也密切关注了该三地的协调立法，对立法过程中存在的问题进行了分析，并提出了相应的完善对策。如杨晖、贾海丽认为，该三地的有关环境保护的协调立法在立法节奏、立法主体的确定上存在问题，应当建立专门的协调立法机构，并完善立法长效机制。^[19]冯志广认为，应当建立中央专门立法、地方协作立法和地方单行立法的“三位一体”立法模式。^[20]这些建议对于完善该三地的协同立法具有十分积极的意义。

京津冀三地的协同立法经验对于我国进行网络协同立法有极好的借鉴作用，建立三位一体的立法机制和专门的网络立法协调机构，也应当成为我国网络立法今后所要采取的模式。