中国网络空间治理模式研究：网络善治的内涵

（一）善治的含义

善治是国内外政治学中的重要术语，是国家和社会治理的理想状态，从本质上来讲，它是人类的政治理想。有学者认为，这一政治理想的提出，肇始于柏拉图。柏拉图在《理想国》中畅谈“哲学王之治”是“最善之治”，他不仅在人类文明史上第一次提到国家治理，指出“没受过教育不知道真理的人和被允许终身完全从事知识研究的人，都是不能胜任治理国家的”^[1]；“在凡是被定为统治者的人最不热心权力的城邦里必定有最善最稳定的管理，凡有与此相反的统治者的城邦里其管理必定是最恶的”^[2]，即通过苏格拉底与格劳孔的对话，明确区分善治与恶治的不同样态。^[3]

其实，在中国的古籍中，也有不少关于“善治”的讨论和记载。老子曰：“居善地，心善渊，与善仁，言善信，政善治，事善能，动善时。”^[4]《汉书》亦提到了善治：“今汉继秦之后，如朽木粪墙矣，虽欲善治之，亡可奈何。”^[5]管子曰：“无善事而有善治者，自古及今未尝之有也。”^[6]尚书有言：“德惟善政，政在养民。”^[7]从这些古籍可知，中国古代关于善治的理解，主要包含如下两个层面：一是善于治理，好好治理；二是善政。^[8]何谓“善政”？《汉语大词典》认为它包括三层含义：一指妥善的法则；二指清明的政治，良好的政令；三指良好的政绩。^[9]有学者指出，善治跟善政有关系但并不等同，善政是好的政府，善治是好的治理。好政府主要是对国家公共权力机关而言的，就是政府要好，比如要公正、要亲民、要依法办事、要爱民如子等。这在传统中国叫善政或仁政。善治是整个社会的治理要好，也就是说当政府能力不强，甚至政府不太好的时候，整个社会还依然井然有序。这样的话，整个社会治理得比较好。善治必须有善政，但善政却未必有善治。^[10]从本质上来讲，二者的区别在于：善政是对政府治理的要求，即要求一个好的政府；善治则是对整个社会的要求，不仅要有好的政府治理，还要有好的社会治理。^[11]

还有学者指出，“良政”是传统集权政治向现代民主政治过渡的“好政府”模式，是人类历史发展和政治文明的巨大进步，但是，却不能借此将一国乃至整个人类文明进步的功劳全部归功于“良政”，因为社会历史发展经验已经证明，缺乏权力约束的政府单极管治模式总是或多或少存在着机制运转失灵或制度安排的缺陷。而“治理”“善治”理论的发明，正好可以弥补这种缺陷。它不仅对传统的“国家—市场”二分法提出了理论挑战，而且将公民社会运动作为制度演化和社会进步的重要一极；好的公民社会培育出的诚实守信、负责自律的公民，将是推动民主政治发展和维护公共利益的最基础是最根本的人力资本和社会资本。随着社会不断向前发展，传统政府模式失灵带来的社会普遍信任赤字越来越严重，自20世纪90年代初始，为了延续政府合法性和提升公共服务绩效，英国在吉登斯“第三条道路”理论影响下开始了“下一步行动方案”和“公民宪章运动”改革，美国在奥斯本“政府再造”理论影响下全面展开了公共部门再造和自下而上的社区公民治理运动，德国总理施罗德则开始推行“新治理”模式，等等。然而，在“治理”范式实践渐次推行过程中，人们却不得不面临新的难题——“治理失灵”。^[12]治理概念的引入是为了弥补市场和政府在调控过程中的某些不足，但是治理本身也存在缺陷，它不能代替国家享有合法的政治强制力，也不可能替代市场自发地对大多数资源进行有效配置。所以学者们又提出“元治理”“健全的治理”“有效的治理”“善治”等概念。其中“善治”理论最具有影响力。^[13]

什么是现代意义上的善治呢？世界银行在1989年非洲发展的报告中指出：“善治包括所有或部分下列的特点：一个有效率的公共服务、一个能行使合同的独立的司法体系和法律框架、一个负责任的运用公共基金的官僚体系、一个独立的公共稽核员、对代议制立法机关负责任、一个多元的制度架构以及一个独立的媒体。”这一界定是从善治要素的角度做出的，它显然是以西方国家为模板的。该界定在多边国际援助和发展机构（如国际货币基金组织等）中具有代表性，这些多边组织的宪章都明确禁止卷入受援助国的内部政治事务，它们提出的善治方案表面上只关注受援助国的行政—技术层面，比如要求重组国家结构以达到公共权力运行的有效性、责任性和透明性，减少政府的规模和干预，遏制腐败，重视公民社会和市场的作用等，但实际上受援国的政治—宪政层面也一定会涉及。^[14]

联合国亚太经社会（UNESCAP）对善治做出了不同的界定，认为善治至少包括如下八个方面的要素：参与性、共识导向、问责、透明、有效、高效、公平与包容、遵守法治。一个公平的法律框架，公正地执行是善治的必要条件；参与必须是直接的，充分保护人权是义务性的；没有透明度和法治就不可能存在问责制，且问责不仅在政府机构内部，私营部门和民间社会组织也必须对公共部门负责。^[15]

俞可平属于较早讨论“善治”这一概念的现代中国学者，他认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”^[16]他将善治的基本要素总结为十个方面：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效或效率、参与、稳定、廉洁和公正（具体见下表2-1）。这十个要素的程度越高，意味着善治的程度越高，治理的状况越好。

表2-1　善治的十大要素^[17]

还有学者指出，从思想和实践的演进历史来看，有关善治的思考先后围绕三个侧重点而展开，并由此形成了善治的三代理论。

善治理论1.0版：以“政府治理”为核心，“善治”被理解为政府良政的结果。于是，打造良性政府，实现对社会的有效管理或管控，被视为第一代善治理论的追求目标。(www.xing528.com)

善治理论2.0版：以“社会治理”为核心，强调社会组织乃至公民个体才是公共管理，尤其是地方、区域或基层公共事务管理的主体，并且把“社会管理”的概念纳入公共管理的范畴，把“善治”主要理解为社会自我管理的状态，认为最好的治理应该是社会自治，因此，建设公民社会，实现社会自治，至少是基层自治，应该是第二代善治理论所倡导的核心思想。

善治理论3.0版：“公共治理”或“协同治理”理论。强调“公共事务公共管理”，把公共管理定义为政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程，认为“善治”意味着国家与社会良性互动、协同治理，因此，建立集体决策和共同参与制度，加强公共选择和公共博弈，实现责任共担、利益分享、权力协同是第三代治理理论的主要诉求。^[18]

从善治概念的发展可知，它是应对公共领域的危机、民主政治的衰败以及政府能力有限性做出的拯救性回应，现代善治理论强调公民、社会与国家三者的互动、协调与合作，它既包括自上而下的管理，也包括自下而上的参与，体现了权力主体的多元性和公民参与的广泛性。^[19]

此外，还有学者进一步指出，“善治”范式能否于实践中成功推行，必须具备如下几个前提要求：一是民众是否依法被赋予充分的参政权和社会治理权，二是一国之政党制度设计与社会运行机制是否有包容草根民主滋生之土壤，三是民众在长期公共管理实践中能否自我锤炼成一种公民主体意识或者被熏陶成一种积极的公民资格观^[20]。从这个意义上来讲，善治不仅要求实现公共利益的最大化，同时还要坚持以人民为中心的发展原则，不仅要充分实现人民群众的利益，还要充分调动人民群众的首创精神和主人翁意识。

（二）网络善治的内涵

中国互联网络信息中心发布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，互联网普及率达71.6%，其中，我国手机网民规模达10.07亿、网络支付用户规模达8.72亿、网络购物用户规模达8.12亿、网络新闻用户规模达7.60亿、网上外卖用户规模达4.69亿、在线办公用户规模达3.81亿。而互联网的不断普及，促使我国各传统产业纷纷利用新技术进行全方位改造，实现了数字经济对经济发展的放大、叠加、倍增效应。一方面，数字产业化进程加速，产业规模持续扩大；另一方面，产业数字化对数字经济的主导作用进一步凸显。数字消费积累隐性价值释放社会红利；数字化转型深入推进农业、工业、服务业三大产业提速发展；政务服务“一网通办”与城市运行“一网统管”两张网加速构建，为电子政务提供有力支撑。互联网应用和服务潜移默化构建起了数字社会的新形态。与此同时，各类网络安全问题成了六成以上网民的突出问题。^[21]这些数据和事实再次证实了本书第一章所述的事实：互联网的深入发展衍生出了网络空间，而网络空间成了中国各类网络行为主体的新型社会空间，这一空间与现实空间关联紧密、融合度高；网络行为主体在享受互联网发展红利的同时，也正遭受着各种权利在网络空间被侵害之苦。将网络空间纳入整体公共治理的轨道不仅有必要，而且很紧迫。而对于网络空间的治理而言，实现善治目标也是其理想追求。

何谓网络善治？有学者认为：“网络善治必须建立一种基于人权的方法，以加强问责制、提高透明度、提升利益相关方通过使用网络工具（例如互联网和移动设备）的参与度。此外，网络善治促进人权并通过技术保护人权。”该学者进一步指出，尽管网络空间是一个虚拟空间，但在网络治理中不需要新的人权规范或标准，而需要新的治理、监督制度和执行机制，以保障所有网络主体的人权；再者，需要确定对人权的侵犯或促进承担责任的所有私人、公共、政府乃至国际主体；最后，所有用户都需要建立机制来增强对机构（如政府）、公司（如互联网提供商、服务商等）和组织（如各种视频网站）的信任。^[22]这一界定是以人权作为核心而提出的，旨在加强对不同网络行为主体各种权利的保护；该界定还认为对于网络善治而言，问责制、透明度、参与度是网络善治是否实现的重要评价要素。笔者认为，这一界定有其合理性，特别是在对网络参与主体各种权利的关注方面，但问题在于，网络空间治理不仅注重对网络行为主体权利实现的保护，同时还应注重对网络空间良好秩序的维护，故这一界定有失偏颇。

我国学术界尚未对网络善治这一术语进行明确界定，只有少数学者对“虚拟社会的善治”状态做出了描述，即政府、行业组织、网络企业、网民的共同参与，在这些主体之间建立自律、他律、互律的协同机制，构建平衡与协调的虚拟社会秩序，实现对社会事务的协同处理^[23]。还有学者对“网络平台的善治”进行了界定，即“应当在维持社会底线安全和秩序的基础上，实现权利保障的最大化”^[24]。这两种观点均与“网络善治”有着一定的关联，也为网络善治的界定提供了一定的参考。

结合前述关于善治的定义和前述相关界定，笔者认为，网络善治是指政府、互联网行业、企业和网民等各类网络参与主体基于自律、他律和互律的协同机制，分工配合、共同参与网络空间治理过程，以保障各网络参与主体的各种法律权利，并同时实现网络空间的良好运行秩序。