中国网络空间治理模式研究：互联网管理向网络空间治理嬗变

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，要“创新社会治理体制”，这次全会把以往的“社会管理”提升为“社会治理”，一字之差，体现了自上而下的管理转变为上下互动、国家与社会相结合的治理，反映了中国治理模式的深刻变化^[90]。而2014年被称为中国网络空间治理的元年，这一年也全面开启了中国从“互联网/网络空间管理”向“网络空间治理”的转变。在对“网络空间治理”这一术语作出界定之前，有必要对这一转变进行简单的介绍。

（一）从“管理”向“治理”的转变

1.“管理”与“治理”辨析

“管理”是由计划、组织、指挥、协调及控制等职能为要素组成的活动过程。“管理”这一理念蕴含着政府协调、控制社会政治生活的意识，是指国家规制社会成员之间的利益关系，实现社会共同利益，承担社会公共职能的政治观念。^[91]

“治理”一般指的是“社会”和“政府”的共管共治，强调市场、中介组织和个人在社会管理中的重要作用。^[92]全球治理委员会给该词语的定义是“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，在该定义看来，治理是一个协调的过程，它涉及不同的部门（可能是公共部门、私人部门或/和个人）之间持续的互动。^[93]联合国发展署（UNDP）给治理作出的界定是：“治理是指一套价值、政策和制度的系统。在这套系统中，一个社会通过国家、市民社会和私人部门之间或者各个主体内部的互动来管理其经济、政治和社会事务。它是一个社会通过其自身组织来制定和实施决策，以达成相互理解、取得共识和采取行动。治理由机制和过程组成，通过这些机制和过程，公民和群体可以表达他们的利益，缩小其之间的分歧，履行他们的合法权利和义务。规则、制度和实践为个人、组织和企业设定了限制，并为其提供了激励。治理有社会、政治和经济三个维度，可以在家庭、村庄、城市、国家、地区和全球各个人类活动领域运行。”^[94]有学者指出，治理是“官方的或民间的组织在一个既定的范围内运用公共权威维持社会秩序、满足公众的需要”，该学者进一步指出，治理的目的在于引导、控制和规范公民的各种活动以最大限度地增进公共利益，所以，治理活动的顺利开展离不开必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。^[95]

还有学者指出，十八届三中全会提出的“治理”执政新理念，形成了政府与社会关系的新型的政治互动模式。对政府部门而言，治理就是从绝对统治、垄断管理到“掌舵”引导的转化；对公民社会而言，治理就是从被排斥、隔离、被动接受到被吸纳、主动参与的转化，是一种以公共利益为核心的、多样社会主体共同合作的过程。该学者进一步指出了“管理”和“治理”存在的三个方面的重要区别。

①主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。

②权力来源不同。政府的管理权来自权力机关的授权。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。

③运作不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，治理的运作模式是复合的、合作的、包容的。^[96]

2.中国从“社会管理”向“社会治理”转变的原因

有学者在2011年曾指出，中国的“五化”（工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化）为社会的发展带来了巨大的促进作用，同时也带来了社会管理客体的复杂化，对中国的社会管理体制提出了新的挑战和要求，主要体现在四个方面。

①社会管理理念滞后。党的十六届三中全会明确提出“以人为本”的理念，但官僚化思维根深蒂固，且政府部门在进行社会管理时重管制轻服务，导致“以人为本”和“社会公正”理念得不到完全的贯彻。

②社会管理主体极化。党的十六届四中全会明确提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，但很多地方却表现为政府机关和社会组织的两极分化——政府机关独当一面却能力不够，而社会组织弱不禁风却有行政化倾向。

③社会管理载体不明确。在传统的社会管理体制下，我国在城市实行以“单位制”为主、“街居制”为辅的管理模式，在农村实行“公社制”和“生产队”的管理模式。随着社会的转型，城市单位制和农村公社制成为历史，社区制浮出水面，社区日益成为社会管理的基本单元和重要载体。在中国从传统的“亚社区”向现代社区的转变之中，现代意义上的社区发展并不成熟。无论是在城市社区还是农村社区，都存在居民意识和社区归属感较低、社区参与的积极性不高的现象。

④社会管理方式经验化。在传统的社会管理中，政府习惯于用“运动式”管理手段来解决社会问题；同时，政府不习惯于借助市场化和社会协商的方式进行社会管理。基于这四个方面的问题，中国社会传统的管理体制已不适应当代社会的现代化发展。故这些学者提出中国应该改革传统的社会管理体制，转向社会治理体制。^[97]

另有学者指出，中国之所以从社会管理转向了社会治理，主要是因为中国社会治理面临着多种困境。

①强势主体的政府职能定位不清、管理理念落后。长期以来，我国社会管理体制的一个重要特点就是“强政府-弱社会”，很多地方政府仍是社会管理的唯一主体，政府不仅是社会权力中心，而且垄断大部分社会资源，全能型政府仍有显现；而在中国社会治理实践中，政府与社会关系定位、政府服务理念以及政府职能转换不到位。

②社会和社会组织处境尴尬。社会上存在着一个十分普遍的现象，国家力量介入社会自在的空间，以社会管制等同于社会管理，通过社会管制来维护社会的稳定和化解社会矛盾，导致社会的自主发展程度不够；许多社会组织都挂靠在政府门下，缺乏组织应有的职责和功能，自主性意识仍旧比较弱。

③民众群体处于弱势地位。中国传统文化影响、科技不发达以及民众整体素质制约着民众的社会参与；传统官本位意识造成政府官员对民众参与的限制以及非政府组织中民众参与的缺失；民众参与社会治理的制度性供给不足。^[98](www.xing528.com)

从这些学者的分析中不难看出，中国之所以推进社会管理向社会治理的转变，是因为中国面临着政府全能而社会和民众参与程度不够的困境，而社会治理客体却日趋复杂，社会治理理念也亟待更新，只有充分实现多主体参与的社会治理，才能更好地推进国家治理体系和治理能力的现代化。

3.从“社会管理”到“社会治理”的价值取向转变

从社会管理转变为社会治理，一个非常重要的意义在于：它使公民的积极性、主动性得以最大限度地发挥，公民参与社会生活的热情高涨，公民之间的合作进一步密切，它体现了社会的文明进步，有利于凝聚社会正能量，有利于化解矛盾，实现人与人之间的和谐相处。^[99]诚如学者所言，这一转变，是党深入分析发展阶段性特征得出的新结论、引领社会进步的新标志，回应了时代新课题和人民新期待，充分体现了我们党对共产党执政理念、执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律认识的新升华。^[100]因此，这一转变对于中国来说具有重要的现实意义。这一转变，既是对现实社会治理需求的科学回应，也体现了党和政府在社会治理中的价值转变。

（1）从政府全能到多元主体共治

马克思和恩格斯认为国家具有两方面的职能——政治统治职能和社会管理职能，而且无产阶级专政只是国家的过渡阶段。当阶级之间的差别完全消失后，无产阶级专政的政治职能也会逐步减少并最终消解^[101]。而伴随着国家消亡的还有国家公共职能政治性质的丧失，后者消失的过程也是国家消亡的过程。随着国家政治职能的消失，国家的公共职能变成为了维护真正社会利益的简单的管理职能。^[102]至此时，所有的职能在本质上都是“对物的管理”，而非“对人的统治”，而且这些职能也并非某个特殊阶级的特殊职能。在国家政治统治职能消失后，社会便进行自主治理，也即将曾经政府的管理权力归还给社会，并吸引所有人都学习和参与社会管理。所以，随着社会的不断深入发展，多元主体参与社会治理是必然趋势。

此外，如前所述，从社会管理向社会治理转变，一个非常重要的现实动因在于社会治理客体的复杂化，政府的全能角色遭受到了巨大的挑战。因此，政府应改变原有的控制观念，充分调动社会组织和全体公民参与社会治理的积极性，适当放权，统筹兼顾，减轻自己的负担；让社会组织起到连接党和人民群众的桥梁作用，成为连接政府、市场和社会的纽带；让全体公民参与社会治理，并自我负责^[103]。通过多元治理主体的吸纳，不断完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。

（2）从管理向服务理念的转变

马克思认为，阶级消失后，人类社会将进入无阶级社会，那时作为政治统治工具的国家将会消亡，但是国家的社会功能，即为社会提供更好的公共服务、维护社会秩序的职能不会消失。随着社会形态的不断发展，国家的统治职能会逐渐弱化，而其服务职能会不断增强。

在中国从社会管理向社会治理转变的过程中，也要顺应社会发展的需要，重新定位政府与社会之间的关系，改变过去政府重管制轻服务的理念，促使政府不断增强服务理念。

（3）坚持以人民为中心

马克思、恩格斯发现，改变世界的并非理论，而是人民群众^[104]，“历史的活动是群众的事业”，整个人类历史建立在生产实践的基础之上，而人民群众是从事实际生产活动的人，所以，“历史活动是群众的活动，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”^[105]；相应地，人民群众就是历史活动的主体。人民群众不仅是推动生产关系和社会制度变革的主体，同时也是社会主义各项事业的实践主体。人民群众在其持久和普遍的社会生产实践中，发挥着自己的创造精神和主观能动性，不断地对物质世界进行改造，积极创造着物质财富和精神财富，促进社会主义社会的建设不断向前发展。习近平总书记也强调：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。……依靠人民创造历史伟业”^[106]；“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，让全体中国人民和中华儿女在实现中华民族伟大复兴的历史进程中共享幸福和荣光！”^[107]坚持人民主体地位，是为社会治理提供重要的力量源泉；而把人民的利益放在首位，是社会治理的重要价值追求。

（二）从“互联网/网络空间管理”到“网络空间治理”

中国在接入互联网之后，随着互联网在发展过程中与现实社会的融合越来越深入，如何对其进行规制，成了摆在中国政府面前的一道亟需解决的难题。有学者分析指出，在传统观念中，“互联网管理”模式多是基于互联网管理的需求和属性，对相关职能进行分解，并按照“功能等同”和“现实对应”的原则，将互联网及其表现出来的各种社会关系与传统社会关系一一对应，将其管理职能在已有政府管理机构之间进行分配和架构，与现有的国家行政管理体制中默认、授权或者指定某些传统的行政管理机构来行使相关职能。^[108]在该模式下，互联网管理多侧重于国家和政府视角，例如对互联网发展战略制定、互联网立法和行政干预措施、互联网内容规制策略等方面的研究。而随着中国从社会管理向社会治理的转变，党和国家领导人提出，必须改变传统的互联网管理体制，“要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”^[109]。也即中国从传统的互联网/网络空间管理转向了网络空间的综合治理。

从互联网/网络空间管理向网络空间治理的转变，主要有两个方面的重要动因。

①网络不断发展的上升力是推动这一转变的决定性力量。中国网络自身发展的轨迹，呈现出技术不断升级、产业不断壮大、社会影响不断扩大、在国家发展中的地位不断上升的过程。党和政府紧密跟踪中国互联网在每个阶段的发展态势，以问题为导向，紧紧把握治理的核心议题，由此推动网络空间治理模式变迁。

②党和政府自我革新的自觉性是推动这一转变的内在驱动力。最初，基于对互联网技术属性和经济属性的认识，党和政府将互联网视为经济发展和现代化建设的工具进行管理，制定了“积极发展、加强管理”的基本方针；随着互联网特别是移动互联网的蓬勃发展，互联网发展衍生出了网络空间，党和政府对网络空间的立体属性认识逐渐深入，便推动了从互联网管理向网络空间治理的转变，在这样的转变过程中，体现的是党的一次思想解放过程。^[110]

如同前述对社会治理转向的价值考察，网络空间治理的转向也同样体现了对多元主体共治价值的重视、对政府服务职能的强调和对以人民为中心的发展理念的贯彻。