大气污染防治法律的有效性研究

（一）对人的有效性

制度是人的制度，只有确定的主体来履行才得以发挥效用。因此，制度对人的有效性在制度有效性评估中是核心。

1.制度对人的非均衡性与非正义性

对大气污染防治而言，具体制度对相关人规制的非均衡性与非正义性必然会影响制度实现程度。一定程度上，非均衡性与非正义性是相互关联的，这种非均衡性背后不仅仅是涉及具体的环境正义与公平，可能还会涉及部分人的实质权益，因此那些可能会减损部分人权益或不利于保住部分权益的制度，不仅影响制度的功能，也可能会影响具体人的权益。下面以我国大气污染物排放标准制度来说明之。自1988年以来，我国《大气污染防治法》中均明确规定，省级人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的，已有地方排放标准的区域排放大气污染物的，应当执行地方排放标准。这无疑表明，地方标准更严格的区域可能会因为严格的环境标准而影响某些区域的经济发展，或者成为某种形式的环境壁垒。这种影响或壁垒，会进一步造成区域性的污染转移或产业转移，并进一步导致污染物的扩散或形成事实上的污染天堂。因此，为了避免环境标准实施所可能产生的区域间不公平、污染转嫁或污染天堂问题，修订的《大气污染防治法》中并未再有此类规定。虽然从一定意义上说，部分区域依据其具体的环境承载能力与污染物处理能力，决定提高其环境标准，具有科学性，但仅依此就认定其具有正当性与合理性，还需要进一步论证这种做法背后可能产生的相关社会影响、环境影响与经济影响。

2.利益分化对制度适用主体的影响

在大气污染防治中，制度相关人的利益分化影响制度有效性的案例特别具有典型性。大气污染物的排放与其他污染物排放一样，背后具有获益性与一定的合理性，即排放污染物并非绝对的恶，在一定层面上能促进一定区域的发展并解决一些社会问题。例如，美国《清洁空气法》对酸雨的治理，即为此提供了一个很好的范例。美国中西部地区的发电厂燃烧了大量高硫煤，造成了美国东北部和加拿大地区的湖泊酸化和针叶林稀疏等环境问题。刚开始，中西部燃煤厂是规制的首选对象，因为这些电厂使用的高硫煤主要来自阿巴拉契亚山脉北部与中西部。规制之初，电厂选择建造高烟囱以分散污染，这种做法虽然减轻了所在州小范围内的空气污染，但整体上酸雨问题更严重了，因为高烟囱导致了污染物的长距离运输。1977年《清洁空气法》修正案迫使州实施计划将高烟囱排放的污染物也纳入规制范围。此时，削减硫化物排放的下一个最便宜的方式便是使用低硫煤，这对于以开采高硫煤为经济支柱的区域而言，是沉重的打击；但对于产低硫煤的区域而言，则是极大的利好。作为一种政治妥协，当时的修正案采用了一项统一的技术标准——要求所有新建污染源安装脱硫净化器，这种统一标准的使用对于低硫煤与高硫煤的工厂而言，所产生的效果与实质性环境影响是不同的。1990年《清洁空气法》修正案废除了上述技术标准，制定了绩效标准和排污权交易。从理论上来讲，排污权交易比各种对污染源的直接规制要更有效率，但却必须要有产权的充分性、交易成本与信息成本的合理性作为支撑。此外，排污权交易会造成“污染热灶（hot spot）”现象[3]，这种因制度原因所导致的环境正义与环境公平问题还需要通过其他制度来进一步修正。当然，在相关大气污染防治制度的执行过程中，也可能会因为不同群体的影响而导致相关制度的履行会在执行中被异化或曲解。(www.xing528.com)

（二）对生态环境的有效性

1.制度的生态获益性如何权衡

在制度设计过程中，若充分重视生态产品与生态服务的价值，则非市场价值的评估与衡量往往是制约制度生成的关键。但现实是非市场价值往往会被公众所忽略、轻视甚至假设为零，在这种理念主导下最终会导致制度所体现依然是市场价值或具体的使用价值，最终落入彻底的以人类中心主义为核心的功利的制度框架内，不仅导致生态保护目的不能被实现，还可能“使自然资源衰退”。虽然大气污染防治法明确规定了环境质量标准的制定应以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，并规定相关部门应根据大气污染物对公众健康和生态环境的危害和影响程度公布有毒有害大气污染物名录，实行风险管理。这种规定仅仅提到大气污染防治与生态环境保护之间具有关联性，既未明确提及大气污染防治可能关联的生态系统保护问题，也未明确大气污染防治可能产生的生态效益与生态价值。

2.制度体现环境公平与生态正义

无论从何种角度来看待环境公平问题，在环境制度的设计过程中，环境公平观在其中所具有的核心作用值得我们关注。环境公平观极大地丰富了传统公平观的内涵和外延，从时间角度分析，它涵盖代内公平和代际公平；从空间角度分析，包括社会个体之间的公平、社会群体或集团之间的公平以及国家、区域之间的公平；从内容维度分析，它包括资源开发利用的公平、环境资源收益的公平和环境保护责任的公平等问题；从伦理角度分析，它包括不同物种之间的公平，即人和非人类的其他自然体一样都有平等生存和发展的权利。然而，从大气污染防治法中对环境标准制度、区域联防制度及不同种类大气污染物的控制来看，要实现真正意义上的环境公平，还有待实践来验证与法律的进一步完善。相较于环境公平而言，在大气污染防治进程中，生态正义的实现还显得十分漫长。