大气污染治理：创新循环经济思考

1.创新循环经济发展理念

（1）强化循环经济的生态文化理念

发展循环经济必须转变政府、企业、公众的观念，这是循环经济健康有序发展的重要思想前提。中国经济的发展方式不仅超出土地、环境的承载能力，而且还面临日益严峻的市场约束。要走出经济增长困境，必须加快转变经济发展方式，否则经济的可持续、快速发展必将难以为继。循环经济的发展涉及发展方式转型的关键，部分地方甚至涉及政治体制改革中一些利益相关者的深层利益。因此，在某种程度上，循环经济既针对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式进行根本性变革，也考量着我国政治体制改革能否顺利深入推进。政府必须高度重视循环经济的发展，要从战略高度去认识发展循环经济的重要性和紧迫性，从全局视野去提高发展循环经济的自觉性和责任感，把发展循环经济同经济发展方式的根本转变和产业结构的战略调整三者结合起来，大力优化产业结构、产品结构和能源结构，实现清洁生产、资源再生、减少废弃、工业共生，由此达到产业生态发展、经济循环发展的目的，从而积极推动经济发展方式由粗放式、外延式增长向集约化、内涵化转变。加强循环经济文化的研究、宣传与教育，提高公众的循环经济意识，树立科学、文明的生态理念，加快转变政府、企业的发展观念和公众的消费理念，以便为全面推进循环经济发展奠定重要的思想基础。

（2）建立循环经济的绿色生产理念

多措并举，促使企业建立可持续生产理念，将企业利益与社会整体利益紧密结合。选择一些试点企业，推行绿色生产经营管理目标责任制，完善企业绿色生产经营管理考核制度，使之有效融入企业总体经营管理目标中。加强企业绿色管理知识的学习培训，设立分级绿色管理部门，建立健全企业绿色管理组织，完善制度，加强企业绿色管理部门和其他相关部门的协调，造就一批社会责任感强烈、懂得绿色生产经营管理技能的领导者和企业家，以企业为主体推进绿色生产，并以此带动社会更多企业主动将绿色生产理念融入企业日常经营管理目标中。

将可持续发展观作为生产经营的指导思想，将循环型思想逐渐渗透进企业文化。通过持之以恒的宣传、教育，员工在思想意识方面逐渐认识到循环型生产经营理念、绿色生产与自己的生活密切相关，将这种思想意识转化为生产行为，进而形成循环型企业文化，逐渐成为推动企业可持续发展的无形的、强大的内生动力。

依照清洁生产和循环经济的要求，选择先进生产方式组织生产。按清洁生产和循环经济的要求组织生产，目的是在对人与环境危害最小的前提下实现最大化的经济效益。在企业环境管理建设方面，要努力通过ISO14000环境管理体系标准的认证，严格按该系列标准要求进行企业环境管理；要努力达到清洁生产的要求，在生产过程中产生的各类污染物排放总量要达到国家或地方相应标准的要求，绝不对外部环境造成不良影响。

（3）弘扬循环经济的文明消费理念

通过科普宣传，将对自然资源过分依赖的不文明日常消费造成的生态环境恶化和给全民生活带来的巨大威胁这一理念渗透到全民意识中，进而提高全民对资源环境的忧患感和可持续发展理念的认知度，使全体国民清晰地认识到，要树立强烈的环境忧患意识和大气污染的紧迫感，从各行各业着手，从人人做起，大力倡导文明消费方式，主动转变消费观念，增强节约资源、保护环境的自觉性。要使广大民众深刻认识到当前倡导绿色消费理念势在必行。一是树立人与自然和谐发展的生存观。全民应当从可持续发展的理念高度，杜绝和减少不清洁生产消费对资源环境的破坏和由此而引起的对人类生存空间的威胁，应合理开发利用资源。二是大力倡导绿色消费观念。通过持续的、大范围的宣传，以提高全民对绿色消费的重视程度。三是加强消费理论研究，加强对居民消费结构及消费行为的研究，预测未来消费的变化趋势，为绿色产业的发展打好理论基础。

2.创新循环经济制度理念

（1）创新循环经济制度理念的重要性

制度创新是发展循环经济的制度保障和基础。循环经济作为一种全新的经济发展模式，将“环境”和“资源”由经济外部的制约性因素提升为经济内部的新的生产要素，是对传统经济理论与制度的创新，也是经济发展模式的革命。循环经济作为人类对难以为继的传统发展模式反思后做出的战略选择，如果没有一套完善的制度作为保障，就不可能真正得以贯彻落实，当然也就不可能实现健康持续发展。循环经济制度是引导和约束各经济主体节约和循环利用资源、保护环境、规范其合理使用资源的经济制度、政治制度、法律制度以及有关道德规范等相互联系、互为补充的各种制度的总称，具有激励约束经济行为主体、内化外部性、减少信息不对称和统筹发展等功能，是实现循环经济由可能到必然的保障体系。

制度创新的直接承担者，一般不外乎三类：个人、个人之间自由组成的合作团体和政府机构。戴维斯和诺思认为，制度创新可以在上述的三个层次上进行。然而，政府、合作团体、个人在制度创新过程中并不处于同等地位。“在所有社会制度安排中。政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”

就循环经济本质含义和特征而言，发展循环经济，实施制度创新必须从国家层面开展。循环经济发展的制度变迁过程中，除了个人和团体的利益蒙受损失之外，整个社会的短期利益也可能受到损害，这必然需要由政府强制执行。另外，作为循环经济核心内涵之一的生态环境保护，其效益和成本都具有非常显著的跨区域流动性和外部性，任何单一地区和企业都难以独自全部享受和承担在自己内部发展循环经济的结果。这一特性决定了发展循环经济、治理经济发展中的环境泡沫，不是市场和企业能够做到的，它必须是国家行为。

（2）循环经济制度创新的框架

循环经济的制度创新将重新调整社会利益分配关系，重新构造企业生产机制与成本形成机制，从而最终形成新的人与自然的关系。循环经济的制度体系包括两类：正式制度和非正式制度（见图4.2）。其中，正式制度包括循环经济法律法规创新体系、以产权制度为条件的管理体系创新、经济制度创新；非正式制度包括循环经济价值观、生态伦理观、社会参与机制、非政府组织培育等方面的制度创新。

图4.2　循环经济制度创新体系架构

正式制度是“指人们有意识创造的一系列政策法规，它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的规则，最后到个别的契约。”它包括两个层次：一是正式的法律法规包括资源与环境（保护、利用、配置）、生产、市场、消费等方面的法律、法规及条例规定；二是介于正式与非正式之间的具有一定管理效率的制度因素，包括资源与环境（保护、利用、配置）、生产、市场、消费等领域的中长期发展规划和发展政策。

非正式制度是在人们的长期交往中潜移默化地形成的，包括社会公认的行为规则和内部实施的行为规则，其生命力持久，包括意识形态、文化传统、伦理道德规范、价值观念、习俗习惯等，已经渗透并融入成为地区文化的有机组成部分。伦理道德的软约束，可激发人们内心某种强烈的理念，进而影响人们的经济行为，从而达到一定的目标。非正式制度对循环经济发展的影响包括两个方面：一是以习俗、伦理道德为主体的社会精神对人们价值取向的影响；二是以习惯、知识等形式累积下来的非正式制度对人们经济行为的制约。在市场利益下，观念的竞争在某些方面的影响更为广泛和深刻，形成循环经济发展理念的非正式制度将减少衡量和实施成本，树立和完善发展循环经济的一系列非正式制度安排，对建立循环经济运行方式具有重要意义。

（3）创新循环经济制度理念的杠杆点

第一，推进法律制度创新，完善循环经济法制。

我国制定循环经济法一定程度上可以借鉴国外循环经济法制建设的经验。在德国、比利时、荷兰等国家，通过预防废物的形成、控制废物的数量、创新回收利用的方式，将循环经济发展理念固化在社会共同遵循的循环经济立法之中，进而制定了循环名录、循环程序、循环目标以及责任制度、扶持和激励机制等。另外，日本也已经先后制定了10部循环经济法律，并形成了包括基本法、综合法、专项法在内的三层立法体系。(www.xing528.com)

我国现阶段循环经济立法已形成了以国家法律为主体、行政法规、地方性法规、行政规章、政策性文件为补充的立法体系。目前包含有循环经济内容的法律主要有：《环境保护法》《矿产资源法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《可再生能源法》等18部法律。其中，循环经济的相关要求在《固体废物污染环境防治法》《节约能源法》《清洁生产促进法》等三部法律中得以有效体现。2008年，我国出台了第一部专业的循环经济法律，即《中华人民共和国循环经济法》，其与现有涉及循环经济内容的法律及规章制度构成层次鲜明的循环经济法律制度。由于处于不同的发展阶段，发达国家循环经济立法重点更强调“资源化”而较轻视“减量化”，更强调“环境保护”而较轻视“综合效应”；而《中华人民共和国循环经济法》更适合于我国国情：我国现阶段总体上处于工业化初期和中期，资源消耗过高，浪费严重，前端减量化的潜力很大；重视减量化，在发展的源头上实现资源节约，在发展的过程中实现多重利用，在发展的结果里实现综合效益。同时，注重发挥政府、企业和公众以及行业协会等主体在发展循环经济中的积极性，从而形成推进循环经济发展的整体合力。

第二，明晰资源产权，推进产权制度创新。

循环经济需要明晰自然资源和环境容量资源的产权制度，不断推进产权制度创新。循环经济需要建立起自然资源的市场交易价格机制，不断完善生产要素价格扭曲的纠正机制，形成一种可以通过生产要素的相对稀缺程度而自然定价的市场机制，使价格能反映其稀缺性，包括获得资源的开采权而支付的成本，还包括使用资源造成的外部负效应而支付的社会成本，使得环境价值得到相对完整的体现，环境滥用的现象得到有效缓解。但这并不是短期能实现的目标，而是一个长期的过程。现阶段，要充分发挥国家财政与税收政策的杠杆作用，可采取的措施包括完善自然资源的有偿使用制度、完善资源税收体系、对资源再生产和环境保护产业进行补贴和税收减免，对资源节约与生态恢复的技术开发进行奖励等，这些措施对循环经济的起步与推进是大有禆益的。

3.创新循环经济政策支持

我国循环经济的政策体系包括保障与激励两个层面。其中，保障政策引导和确保循环经济理念与具体实施顺利推进，是循环经济政策的核心内容，包括四个方面：政府采购政策、税收政策、押金政策、产业政策。激励政策刺激循环经济的推进，是循环经济政策的辅助，包括五个方面：财政政策、金融政策、投资政策、税收政策、价格政策。

4.创新循环经济管理水平

国家循环经济监督管理机构对循环经济的运行发展发挥监督管理职能。一国循环经济的发展要求必须具备科学合理的循环经济管理体系，必须体现国家推进循环经济发展的思想，这样才能为实现环境资源保护与经济社会可持续发展提供保障。所谓循环经济模式下的管理创新，就是要在管理理念、管理文化、管理目标、管理方法、管理思想、质量管理标准以及管理手段等各方面进行创新，合理、高效和循环利用在生产、流通、消费等各个经济环节的物资和资源，最大幅度减小经济活动对自然环境的破坏程度，实现经济效益与社会生态效益双赢的目标。

（1）宏观管理创新

第一，规划管理。所谓循环经济规划，是指政府有关部门制定的推进循环经济发展的全面而长远的计划。所谓循环经济规划制度是有关循环经济规划的制定、法律效力及其实施的一整套制度规则体系。

《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》明确提出，要“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况做出分析，明确目标、重点和政策措施”。因此，循环经济规划已成为整个规划体系中必不可少的组成部分，在“十三五”规划体系建设中发挥着重要作用。“十三五”规划体现了生态文明建设的要求，采取了有力措施促进绿色循环低碳发展，推进生产环境保护。“十三五”规划中表明要持续推进生态文明建设，以提高环境质量为核心，打好水、气、土污染防治三大战役，加强生态保护与修复，防控生态环境风险，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，提供更多优质生态产品，将单一目标即总量控制目标、减排目标，变成双目标即环境质量改善和污染物总量控制。

第二，总量调控管理。总量控制管理，是指依法对污染物排放总量控制和自然资源可利用数量控制而进行规范的一整套措施。总量调控的作用对象并不是单个的企业或者项目，而是既定区域的人民政府，以抑制地方政府不顾环境资源压力盲目新建项目的冲动。总量调控制度是循环经济管理制度的重要内容，是政府推动和市场引导相结合的具体体现。

第三，重点管控。重点管控是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取的一整套重点监督管理措施。为保证资源节约、资源综合利用各项规划和节能减排目标得以实现，国家应当对高耗能、高耗水行业中的耗能和耗水大户进行更加严格的控制，要求其制定先进的指标或者签订责任书。国务院经济综合宏观调控部门会同国务院有关部门制定并公布重点企业名录。重点企业应当制定严于国家标准或者行业标准的单位产品能耗限额企业标准和取水定额企业标准，并报送省、自治区、直辖市人民政府综合经济管理部门和标准化主管部门备案。重点企业应当对重点企业标准的实施情况进行审核，并定期向所在省、自治区、直辖市人民政府综合经济管理部门提交审核报告。

（2）政府官员绩效考核管理创新

循环经济考核管理，是指对各级政府及其相关部门、工业园区和企业等机构，以循环经济评价指标体系为依据，按照循环经济法规定的考核内容、考核程序、考核方法进行考察和评价，并将考察评价结果作为发展和调控循环经济依据的措施和行为。党政领导干部政绩考核评价体系中必须尽快纳入循环经济主要评价指标，从制度上进行约束，加强引导协调和监督管理，在全社会营造发展循环经济的环境氛围。

实施循环经济考核管理可以从以下三个层面考虑：一是建立政府官员循环经济目标责任制。目标责任制是以目标考核为导向，以指标体系的设立、度量和评估为手段，以责任体系为组织基础，辐射形成目标管理网络，使目标管理与绩效评估形成良性循环的一种机制。上级政府根据循环经济评价指标的规定，对下级政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将考核结果作为地方政府负责人政绩考核的重要依据。二是建立与循环经济考核相挂钩的干部任免和奖惩激励机制。只有当循环经济考核结果真正能影响或左右领导干部个人政治前途时，这项制度才能对党政领导干部产生有效的激励作用，循环经济发展与干部任用挂钩是改革和完善党政干部考核制度的关键点和突破点。因此必须建立与循环经济考核相适应的干部任免和奖惩机制。三是建立政府对企业、工业园区的循环经济考核机制。对政府发展循环经济的评价考核措施归根结底要落实到具体企业的行动上，因此，对政府考核制度的贯彻是以政府对企业的评价和考核为基础的。

5.创新循环经济技术水平

技术支撑是发展循环经济的必要基础。循环经济的技术载体就是生态技术，生态技术的特征是污染排放量少，合理利用资源和能源，更多地回收废物和产品，并以环境可接受的方式处置残余的废弃物。循环经济支撑技术包括替代技术、减量化技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术、能源利用技术、水资源利用技术、绿色再制造技术、节能建筑技术、生物技术、绿色化学技术、新材料技术、生态农业技术、生态恢复技术、信息技术等多个方面。

循环经济的建设需要最大限度地挖掘和整合现有各类科技资源，并通过政策、制度与机制的联合作用，加快和增加技术供给，以期推动循环经济发展，缓解资源短缺及修复与改善已经遭到破坏的生态环境。主要措施如下：

第一，提高自主创新能力，如清洁能源的替代、新产品新工艺的创新变革、废弃物的排放及废物再利用等能力。

第二，加速循环经济科技成果的转化。循环经济发展中存在着没有被采用的技术成果。先进的科技成果转化滞后的原因包括三个方面：一是高校、科研机构普遍存在“重成果，轻实践”“重科研，轻效益”“重成果，轻推广”等不合理的现象。二是科研成果缺乏市场导向。目前，许多科研机构是在对市场需求动向不甚明确的情况下从事科学研究，尽管付出了大量人力、物力、财力等宝贵资源，但是其科研成果与市场需求相悖，而被“束之高阁”。三是技术转换成本过高，严重束缚了符合循环经济发展需要的技术推广。

第三，创造有利于循环经济技术创新的环境。循环经济技术创新需要良好的创新环境，可以从技术基础设施建设、技术市场完善、服务支持平台搭建、教育培训提供等多方面入手进行营造。

第四，发挥多种机制的融合作用。一是主动搭建产学研平台，实现资金与技术的完美对接，发挥好科研机构助推循环经济发展的作用。二是充分发挥公众参与机制。三是强化国际合作机制。基于循环经济的国际合作主要包括技术的交流、人才的培养等。