大气污染治理与城市转型-体制因素导致信息沟通不畅

体制是社会的游戏规则，规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约规则；体制不仅是经济主体的行为准则，而且对经济活动具有重要影响。因此，由体制因素所形成的制度对城市的经济发展转型发挥着重要的作用。

1.城市职能上的二元结构制约城市发展

在计划经济时期，国家按指令性计划向加工型地区低价调出资源产品，而加工地区向资源型城市高价返销轻工产品，这样的计划模式造成资源型城市经济效益的双向损失，使其地区积累能力弱化，城市基础设施欠账太多，投资环境受限。进入市场经济时期，资源型城市的大部分税收都上交国家，地区积累能力依旧弱化，不仅难以发展新兴产业，也难以为培育新兴产业创造投资环境。资源型城市有双重属性的职能，它既是一个地区行政、经济和文化交流的中心，又是资源产品的生产基地；不仅承担普通城市的经济社会服务等职能，还承担直接推动支柱型产业发展的任务。因为我国大多数资源型城市都是在“先厂后城”的模式下建成的，并且长期实行计划经济，我国资源型城市的主要职能定位是资源开发，担当着国家资源产品的生产基地这一角色，其作为经济社会中心的职能被严重忽视，城市基础设施投入不足，没能形成为地方社会经济发展服务的完整城市功能圈，而资源产业及其所支撑的城市则形成了相对独立的运行系统，城市发展受到严重制约。

2.社会管理机构二元结构导致转型困难(www.xing528.com)

资源型城市中普遍存在两套职能和级别平行的社会管理机构，两套机构隶属于不同的上级部门，各自拥有独立的教育、文化等下属职能部门。受传统体制约束，各个机构之间缺乏必要的信息沟通，体制间的要素流动也受到严格制约。社会管理机构二元化带来两个问题，首先是企业办社会问题突出，成本增加，竞争力被削弱；再者投资主体不集中，重复建设严重。作为不同的投资主体，资源开采企业和当地政府都从本集团、本部门的利益出发，互不沟通，重复投资建设，导致资源浪费严重。

3.经济运行主体“虚置”制约城市转型

我国资源型城市的经济发展长久以来主要由中央政府组织推进，地方政府在其中仅仅作为“传声筒”角色，缺乏对区域经济的规划指导权限和能力。这些城市的经济运行主体是隶属于中央政府的国有大中型资源开发企业或省直大企业，这些企业掌控资源型城市的主要资源，其财权、人事权和物资调配权限都由中央政府和省政府控制。大企业作为资源型城市的主体，基本属于封闭式运行，即便能够看到城市单一产业发展的不良影响，也仅能在企业力所能及的范围内做出有限贡献。这类城市的地方政府没有能力统率各方力量，使用资金和各种资源，实现产业结构转型。另外，企业与政府职位错位严重，首先是大而全的庞大国有企业还承担着诸多社会职能；其次是国有企业自身不堪重负，竞争力降低。中央和地方省政府对资源型城市经济运行的垄断性控制，抑制了其他经济要素的生长，造成城市经济发展的动力和活力严重不足。条块分割的体制格局至今仍深深影响着资源型城市产业结构的调整，如兰州市每年40%以上的工业增加值由中国石油天然气公司等中央、省直大企业创造，后者对城市工业发展影响较大，而地方企业增值能力薄弱。由于缺乏必要的管理权限，兰州市在城市转型中话语权薄弱，只能被动寻求中央、省直企业支持配合，转型速度受限。