城市公共服务设施建设滞后，需要大气污染治理与城市转型

城市是非农产业集聚和非农人口集中居住的区域，城市重要的功能之一是为居民生活提供各种类型的公共服务设施。完善的公共服务设施是城市现代化的必备要素，城市公共服务设施配置的公平合理与否取决于政府提供公共服务能力的高低，关系到城市公共服务资源是否公平、高效地配置，还直接影响着城市居民享有公共服务的数量与质量。随着政府管理模式向服务型转变，城市公共服务设施及其配置问题越来越受到城市规划与管理部门的密切关注。

在国外，城市公共服务设施（Urban Public Service Facility）通常指应该由政府公共管理部门提供，可以为城市供给公共服务的设施。公共服务设施供给的主体不限于政府部门，还可以是私人部门、社会企业等，城市公共服务设施的提供机制一般有三种：①政府公共部门直接提供公共服务设施；②政府资助私人部门提供公共服务设施；③私人提供和资助公共服务，但是由政府部门监管。在我国，《城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》中将公共服务设施定义为“与人口规模或者住宅规模相适应的，能够满足各个阶层、不同群体的基本生活需要，提供相应软件和硬件服务的所有设施总和”。学术界则一般认为城市公共服务设施是城市社会性服务业的依托载体，一般指呈点状分布于城市地域空间并服务于社会大众的教育、医疗、文体及商业等城市社会性基础设施，城市公共服务设施实质上属于社会公共物品的范畴，国内城市公共服务设施的提供主体主要是政府部门。

对于城市公共服务设施配置（Urban Public Service Facility Allocation或Urban Public Service Allocation）的概念，国内学术界尚没有统一的界定，在国外文献中一般指根据特定的规划理念与规划目标，依靠一定的技术方法，对一定时期某一特定城市、城市片区、城市居住区或者城市社区内的公共服务资源进行系统安排、设计、组合与布局，得到由公共服务提供的点、线、面、网组成的多目标、多层次的城市公共服务设施配置体系，以满足大多数公民公共服务需求的过程。城市公共服务设施配置主要研究城市、城市片区、城市居住区、城市社区内由政府供给或监管下的包括教育、医疗、文化体育和社会福利等非营利性公共服务设施的位置选择、空间布局、项目配备及其管理等问题。

对城市公共服务设施配置的影响因素分析是选择公共服务设施配置模式、进行公共服务设施规划配置的前提。Friedly PH（1969）研究了公共投资选择对城市公共服务设施配置状况的影响，提出收益和成本是城市公共服务设施投资配置的重要影响因素。Greenhut M.L.（1980）等人从福利经济学的角度，分析了影响城市公共服务设施配置的因素主要有需求、成本和设施配置福利等。Beler Erkip（1997）等人对安卡拉城市居民对于公园和文化娱乐等公共服务设施的配置现状感知进行研究，发现服务设施的使用群体特征和需求对公共服务设施的配置有较大影响。John I.Carruthers（2003）等人在对城市蔓延与公共服务设施配置成本的关系研究进行总结的基础上，对美国283个郡县1982—1992年间城市发展对城市公共服务支出的影响进行实证研究，结果表明城市人口密度、城市化区域范围的空间延伸、行政区域碎片化等因素对城市公共服务设施的配置有较大影响。

老工业基地城市转型过程中的公共服务建设是一项长期系统的工程，需要有统一的指导政策和完善的体制机制。老工业基地公共服务设施在公共行政服务的到位方面、城市基础设施的配套完善方面、层级城乡建设方面、人文环境的改善方面都取得了一定的成绩，但从城市建设的实践过程中不难发现，制度体系的缺失或不完善、政府机构的职能转变不够深入、公共服务的社会参与度不充分、后续管理比较薄弱以及综合性服务体系的建设还不够完善等问题仍然使老工业基地公共服务设施建设备受诟病。

一是制度体系的建设不够完善或不够规范。除了少数规划和行动方案等之外，老工业基地城市缺乏公共服务建设的系统的制度规范。尽管规划和行动方案也具有一定的指导意义，但是却缺乏具体的可操作的一些配套政策。这种制度体系的不完善一方面使得公共服务的具体建设在落实时的随意性和主观性增加，另一方面也不利于公共服务建设的长久发展和深入推进。公共服务的制度体系包括建设规划、实施计划、运作机制、责任分工、操作办法等一整套的制度规范，制度的规范性和约束性对于公共服务建设的持续推进具有非常重要的意义，但老工业基地缺乏城市公共服务设施建设的制度规范，这既妨碍了公共服务建设效率的提高，又在一定程度上增大了公共资源的投入成本，造成重复建设和资源浪费。(www.xing528.com)

二是政府职能的转变程度不够。在以政府为主导的资源型城市公共服务建设机制中，政府能否充分发挥其主导作用对于公共服务建设的质量好坏和资源型城市的转型成败都具有决定性的影响。从老工业基地城市发展的具体实践来看，各种公共服务的有效供给对于自身城市的转型发挥着非常重要的基础性作用，而在这些各类公共服务的供给中，政府扮演着非常重要的角色。但是，公共服务或公共产品的提供或生产是与政府的行政理念和行政方式密切相关的。从目前情况来看，政府职能的转变还处于起步阶段，仍停留在表面，隐现在个别部门，更多的是为了解决当前工作任务而采取的一系列应急性措施。比如我们经常听到“某某事件发生之后，某某政府立即启动应急方案”等等。好的政府运行效果应该是风平浪静地处理日常工作事务，而不是制定好很多应急处理方案，随时启动应急方案去解决日常事务。除了与重点项目直接相关的部门之外，其他政府职能部门仍然采用的是传统的行政管理办法。而已经发生职能转变和工作方式创新的职能部门更多的是在上级行政命令的强力下被迫执行的，应用的范围也仅限于上级交办或重点关注的重大转型项目上，结果造成了一种不平等的行政管理状况，即大企业、大项目能够享受政府职能部门的“绿色通道”，而小企业、小项目则往往会吃到政府职能部门的“闭门羹”。老工业基地城市公共服务建设中政府职能的转变还不够深入、彻底和全面。

三是公共服务的社会参与不充分。公共服务的公共性决定了政府在公共服务建设中所扮演的角色，但政府并不应该也没有能力将所有公共服务无一遗漏地全部提供出来。公共服务建设是需要其他公共部门和社会的广泛参与的。公共服务解决的是社会性问题，满足的是公共利益和公共需求，如果社会本身能够参与到公共服务的建设中，那将有利于提高公共服务的质量，减低公共服务的供给成本。尽管老工业基地城市在公共服务的建设过程中也有社会参与，但从目前的状况来看，其参与的广度和深度还远远不够。分析其原因，一方面，当地的社会组织，特别是第三部门的发展比较滞后，各类公益性事业还主要依靠政府的投资和管理；另一方面，缺乏发展社会力量的一些相关政策和一些鼓励社会参与公共服务建设的对口性的制度和办法，尽管有一些自发性的群众组织得到了政府在资金方面的支持，但这样的支持并没有形成长效机制。从公共服务建设的长远推进来看，随着城市转型发展的持续深入，其社会的公共服务需求将会进一步增大，如果社会组织不能够充分参与，那么势必会给政府形成投资成本上的巨大压力，进而影响到公共服务的及时配套跟进。

四是公共服务的后续管理比较薄弱。公共服务的供给不仅在于建设，更在于建成之后的管理。公共服务要充分发挥作用，关键也在于其运行和管理。从老工业基地城市公共服务的建设实践来看，投资金额、项目规模及增长比率等等是其公共服务建设成就的全部内容，而所提供的各类公共服务是否真正发挥出了应有的作用，是否真正惠及社会，这却是一个很大的问号。在部分老工业基地城市中，公共服务建设的摊子铺开了，但却缺乏看摊子的人。尤其在农村地区，大量的公共服务设施都在闲置，成为摆设，没有人使用，也没有人打理。很显然，这些老工业基地城市在注重公共服务建设的同时却忽视了后续的管理工作。这一方面导致公共服务设施利用率不高，造成了公共资源的浪费，另一方面则滋长了部分领导干部重建设轻管理的不正之风，从而影响到了公共服务的健康发展。

五是综合性服务体系的建设还不够完善。老工业基地资源型城市在建设过程中还没有真正从资源型城市长远的、完善的城市综合功能入手建立起完善的综合性服务体系，突出表现为城市功能不健全。长期以来在“先生产，后生活”的城市建设指导方针下，资源型城市不同程度地呈现出“城像矿，矿像城”的景观特征。城市基础服务设施落后，配套设施不完善，功能不健全，大大增加了资源型城市经济转型的成本，成为严重制约资源型城市经济转型的重要因素。具体表现为以下三点：一是城市内部结构尚未很好调整，没有强化其服务、生产、生态、商贸等功能的整体性，因而缺少内部增长的活力，环境与空间还没有呈现出多元化。二是没有强化和集聚区域优势，缺乏与周边地区和国家进行广泛合作因而缺少外在的支援。三是在整个民生服务方面，资源型城市的基础设施建设、民生工程建设都有待进一步加强，交通、能源、民生、政府服务等方面相互协调配套的综合性服务体系尚未建立起来。