环境综合治理政策对省级环境绩效的影响研究结果

本章主要通过量化研究的方式研究了以省级固体废弃物回收利用政策为代表的一般性环境综合治理政策、以省级排污费征收政策为代表的经济类环境综合治理政策和以省级环保目标责任制为代表的强制性省级环境责任政策与省级环境绩效之间的关系。研究结果显示，三类政策都能够对省级环境绩效造成一定程度的影响，能够推动省级环境绩效的提升。从统计分析的角度看，以省级环保目标责任制为代表的强制性省级环境责任政策对省级环境绩效的影响最大，但是存在政策效果滞后的情况；以省级排污费征收政策为代表的经济类环境综合治理政策对省级环境绩效的影响次之，但是如不对该类政策进行修订和升级就会导致严重的政策漏洞致使政策失效；以省级固体废弃物回收利用政策为代表的一般性环境综合治理政策对省级环境绩效的影响最弱，且根据基于时间截面比较的多元回归分析可以发现该类政策对于省级环境绩效的影响力随着时间推移会持续减弱。

根据公共选择理论的相关观点，在各类环境综合治理政策中，政府官员、地方企业主和群众都是理性人，每个人都在环境综合治理的过程中利用相关政策谋求自身利益的最大化。一般情况下，企业主追求的是企业经济利益的最大化，官员追求的是自身利益和地方经济发展利益的最大化，而群众在环境综合治理中更看重环境效益的最大化(侯保疆，梁昊，2014)。这种基于理性自利的观点和不同群体间的利益分歧与冲突给环境综合治理带来了消极的影响。

各类环境综合治理政策颁布与修订的核心意义就是为了打破环境综合治理领域存在的寻租现象和利益关联，将环境绩效放置在各类利益之前，实现环境保护与经济发展的动态平衡(周宏春，2009)。在三类环境综合治理政策中，一般性环境综合治理政策对于环境综合治理中存在的利益关联影响力最弱，其只能通过一般性行政命令的方式对政府官员和企业主的行为进行约束。但是这种影响并不能打破官员和企业主在环境综合治理领域构建的利益集团和寻租联盟，真正实现省级环境绩效的长效提升。因此，一般性环境综合治理政策颁布之后随着时间推移就会逐渐出现政策失灵的状况；经济类环境综合治理政策中主要存在的是政府与企业的二元博弈关系，政府官员主要通过经济手段来制约企业的环境污染行为。虽然该类环境综合治理政策可以通过罚款和收费等方式有效制约企业的污染行为，但是借助经济手段管理环境的策略有可能反而会强化政府与企业的利益关系，导致原有政策的失灵，这就是省级排污费征收政策在未修订和升级时难以对“工业三废”排放综合达标率产生积极作用的原因。而强制性环境责任政策对于理性经济人破坏环境的自利行为的管束力最强，通过给政府官员设立环保责任目标的方式，强制性环境责任政策打破了原有的存在于政府官员和企业主之间的经济利益联盟，把提升省级环境绩效的强制任务放在首位，降低了政策失灵的可能性。此外，强制性环境综合治理政策也强化了群众参与环境综合治理的手段，增加了群众参与的机会，将原有的政府与企业二元博弈格局升格为政府与企业、群众三方博弈的局面。群众对环境利益的诉求决定了群众对环境综合治理活动的参与可以成为监督官员自利行为、防止官员寻租和企业行贿的重要手段。强制性环境责任政策将理性人的经济利益与环境效益进行了有机的结合，强调了环境综合治理和环境绩效的重要性。该类政策利用强制性的政策内容和高频率的政策修订来保证环境综合治理的公平和有效，可以在较长的时间维度上维持省级环境绩效的高水平。(www.xing528.com)

从政治市场的理论角度考察，上文论述的三类环境综合治理政策都是政府为了维持其统治的稳定和促进可持续发展而做出的政策选择(陈洪生，2005)。无论是一般性的政策，还是强制性的政策，采用经济手段或者采用强制命令都是政府为了提升环境绩效而做出的策略决定。无一例外，政府是上述三类政策的供给方(陈梦筱，2007)。而政府供给环境综合治理政策的目的是为了缓解不同社会群体对于追求经济发展和环境效益之间存在的矛盾，满足广大民众追求良好生态环境的迫切需求。但是中央和省级政府供给环境综合治理政策的行为必然会影响到企业追求经济效益和地方基层政府追求税收利益的经济需求，会给地方经济发展带来不利影响。为了弱化环境综合治理政策可能引起的消极反应，平衡环境综合治理中的供给与需求关系，省级政府基于政治市场的理论制定了不同类型的环境综合治理政策来协调各方利益(朱昔群，2007)。强制性环境责任政策将环保责任与官员个人的政绩考评和升迁直接挂钩，实行环境一票否决制，这使得环境利益成为了官员的核心利益，比寻租带来的经济收益更为重要，支持此类政策不仅能够改善地方环境而且有利于个人发展。该类政策较好地将政府官员的个人利益与环境效益进行了结合，满足了政府官员的个人利益需求和地方可持续发展的需求。经济类环境综合治理政策虽然允许地方政府获得部分排污费和环境违法罚款分成，也能提升环境绩效，但是限制工业发展带来的经济损失远大于地方政府获得的环境执法分成，且该类政策本身对官员个人并没有实际的政治好处(郑石明等，2015)，所以官员在应对经济类环境综合治理政策时会权衡其中的利弊与收益，选择最有利于个人利益和地区总体利益需求的策略。这样基于经济私利的衡量会弱化政府供给该类政策的本意，破坏政治市场中利用经济手段治理环境问题的效果(Tangetal，2016)。更有甚者，如果地方政府和官员认为本地经济发展比环境保护更为重要(经济利益大于环境利益)，就会利用政治市场的过滤效应弱化经济类环境综合治理政策的影响，使其无法发挥真正的效果。一般性环境综合治理政策协调政府官员和企业主利益的能力较弱，该类政策无法有效激励地方官员治理环境的积极性，也无法有效协调政府与企业的利益关系(张伟，2015)。虽然此类政策的行政命令的本质特点可以保证其颁布和推广不受阻碍，但是这些政策的供给并没有考虑到地方政府、官员和企业的多元化利益需求，其能获得的积极政策效果也十分有限。

根据多中心治理理论的观点，要想进一步提升省级环境绩效，省级政府不仅应该加大对于环境综合治理的投入的力度，树立核心治理政策，还应该给予地方政府和非政府部门更多的支持和帮扶来建立多中心、多元化的环境综合治理体系。虽然定量研究的结果显示，无论是财政分权程度还是群众来信来访批次等代表多中心环境综合治理体系的自变量都没有表现出十分积极的结果，但是教育水平这一控制变量已经显现出其对于省级环境绩效的积极影响。而群众对环保部门的来信来访也开始逐步受到政府重视。这说明环境绩效的提升不仅需要中央和省级政府的政策制定，也需要地市级政府、县乡基层政府、企业、普通群众和社会各群体的积极参与。随着公民意识的觉醒和民众环保意识的增强，多中心环境综合治理体系必将会比单纯依靠政府行政命令构建的环境综合治理体系更加有效。只有充分调动地方政府、专业环保部门、企业和广大群众参与环境综合治理的积极性，各类环境综合治理政策才能够更好发挥其作用，有效提升省级环境绩效。