互动模式在环境治理政策中的应用

交流互动的政策协同与执行模式一般出现在具有非强制权力的国际组织、尝试某一新的政策或者进行政策变迁的过程中，采用这种政策协同与执行模式的第一种情况是，由于一些国际组织或者国家政府对于其所属下级单位缺乏有效的强制约束力，因而无法采用“自上而下”的政策协同与执行模式，但是由于其缺乏必要的民主组织程序和民主素养，故而也无法采用“自下而上”的政策协同与执行形式。相互交流互动的政策模式有利于上级组织与下级组织之间就政策协同与执行的利益分配和权责归属进行谈判和协商，只有采用这种方式才能沟通和连接不同层级的政府，勉强完成政策协同与执行的任务(周国雄，2007)。第二种情况是，在一些国家需要采取一些从未尝试过的，但是却十分必要的、具有较大风险的新政策时，需要进行中央政府和地方政府的有效沟通与交流互动，以便能够及时掌握政策协同与执行过程中出现的各种问题，有效进行政策调整，避免政策协同与执行进入错误的运行轨道(宁骚，2012)。20世纪80年代初我国实行的改革开放政策，采用“摸着石头过河”的方式即属于这种政策协同与执行模式。第三种情况是，进行政策变迁时需要进行不同层级政府的互动。这种交流与互动可以有效协调政策变迁过程中出现的各种利益纷争，也有助于在政策协同与执行过程中形成扁平高效的政策网络(王学杰，2008)。

根据三种不同的政策协同与执行模式和相关的经验研究可以总结出，能够影响政策协同与执行效率的因素首先就是政策自身设置的合理性、适用性、政策内容的阐释情况以及政府信用因素(钱再见，金太军，2002)；其次，政府掌握和投入的政策资源也会对政策协同与执行效率产生重大影响；再次，政府行政能力以及政府官员和具体政策协同与执行人员的个人能力与素养也会影响到政策协同与执行效率(丁煌，定明捷，2004)；最后，协同与执行政策的方式方法能够得到足够的支持和认可也十分重要(董岩，2010)。

根据我国的国情、体制和制度设计状况，当前我国政策协同与执行的主体主要是地方政府，而执行的内容一般是由中央或者省级政府部门制定的政策，即基于Sabatier-Mazmanian model的模式(参见图3-3)(龚虹波，2008)。因此，在当前中国的政策语境下，所谓政策协同与执行指的是地方政府利用各种手段和措施实现上级制定的政策目标的过程(丁煌，汪霞，2012)。

虽然政策协同与执行的重要性已经逐步被国际学界所认知和研究，但是不难发现，当前中国学界对于政策协同与执行的研究仍然处于起步阶段。当前我国关于政策协同与执行的研究主要还停留在概念辨析和对于西方理论的介绍层面，少有针对具体案例的细致实证研究(吴庆，2005)。更为重要的是，由于缺乏必要的分析工具，当前我国学者对于政策协同与执行状况的研究主要还是通过描述和定性分析，比较中央政府政策制定和地方政府政策协同与执行中存在的偏差，并没有采用量化研究等更为精确的分析模式。由于定性分析的模糊性，当前我国的政策协同与执行研究仍然难以准确衡量政策协同与执行的具体效果。

近年来我国学界加大了对于政策协同与执行的研究力度，但是大部分研究还是集中在一般性的公共问题，对于环境问题这样复杂的、涉及多主体的公共问题鲜有涉及。环境问题是当前我国从政府到普通民众都十分重视的热点问题。虽然当前我国的环境综合治理和环境绩效评估不断提升完善，已经逐步和西方国家接轨，但是在具体的政策协同与执行过程中仍然面临着各种问题和挑战。当前很多环境问题都不是政策制定的问题，而是政策协同与执行的问题。特别是环境问题涉及社会公众和众多利益集团，如何协调它们之间的关系和利益，是当前我国环境综合治理政策协同与执行面临的最大挑战。如果地方环保部门或者地方政府在环境综合治理政策协同与执行的过程中逃避自己的责任，忽视了民众和利益集团的诉求，那么环境综合治理政策的执行必然是低效率甚至是无效率的。(www.xing528.com)

图3-3　我国政策执行的一般模式

当前从公共管理和公共政策领域对中国环境综合治理政策的执行状况进行的研究基本处于空白阶段，没有合理的政策协同与执行模型、定量统计和实证分析。因此，本书拟将环境综合治理政策的执行纳入我国环境综合治理政策研究的考察范畴当中，利用Sabatier-Mazmanian model和面板数据分析的方式对当前我国环境综合治理政策的总体执行状况进行考察，并尝试找出影响环境综合治理政策协同与执行的因素对于环境绩效可能带来的影响。在现实的环境综合治理政策协同与执行过程中，一方面，省级政府可能出于自身利益的考量，在环境综合治理政策的执行方面会存在诸多问题；另一方面，由于省级政府和地市政府在环境综合治理方面的利益存在可能的分歧，地方政府和地方环保部门在执行省级政府制定的各项环境综合治理政策的过程中可能会存在多利益主体的博弈行为。而环境综合治理政策的具体执行状况是否会影响到省级环境绩效，当前学界尚未有定论，而这将是本书将要考察的内容。