中国环境绩效评估发展与应用-政策比较与协同机制研究

与西方国家类似，中国的环境绩效评估也是从企业开始进行的(陈静，林逢春，2005)。为了实现企业节能减排、绿色生产、降低能耗和污染，环境绩效评估被应用在各个企业当中以提升企业的环境管理效率(刘建胜，2011；李晓媚，2014)。随着环境问题的日益突出和政府对环境问题的重视，近年来，我国政府也逐渐开始将环境绩效评估应用到政策制定和决策当中，并推广到社会经济生活的各个方面。

3.2.3.1　基于政府视角的环境绩效评估

从2006年起，我国学者就开始尝试使用专家赋分等方式来研究地方环保部门的环境管理能力，并尝试将地方环保部门的环境管理能力进行细分和评估(王晓宁等，2006)。在理论上，一些学者也对当前我国政府的环境绩效评估模式进行了分析和修正，在学习西方国家先进环境绩效评估模式的基础上尝试提出适合我国国情的环境绩效评估方式(李宏伟，2007；蔡立辉，2007)。鉴于我国政府的环境绩效评估体系仍然处于初级阶段，建立完备有效的评估体系是当前环境绩效考评的重点。

对于环境绩效的评估指标，有学者指出需要从政府职能履行，环境综合治理政策的效益与应用前景等方面入手考虑(范柏乃，朱华，2005)；也有学者指出可以结合我国自身的特殊国情，将生态文明和科学发展观等内容纳入环境绩效评估体系当中(王丽珂，2014；2016)；还有学者认为，鉴于环境问题的复杂性和多样性，具体的参数指标很难全面的评估环境发展的状况。因此，需要考虑到各种隐性因素对于环境绩效带来的可能影响，并且要考虑绩效评估过程中可能出现的虚报瞒报等情况，采用多种手段来提高环境绩效评估的真实性和有效性(蒋雯等，2009)。

但是，当前也有学者对于政府采用环境绩效评估的方式提出了质疑。虽然环境绩效评估能够找出需要重点关注的环境问题和当前环境综合治理政策中的薄弱环节，但是环境绩效评估的指标仅仅包含了一些能够被有效量化的方面，很多无法量化的方面依然会被忽视(黄爱宝，2008)。而且政府一旦对环境绩效评估产生了依赖性，就不愿意主动寻找和改进环境综合治理政策中的不足，导致了惰政的产生。除此之外，环境绩效评估的技术局限性和目的特定性也会误导政府的环境决策(黄爱宝，2008；2010)。

可以明显看出，21世纪的第一个十年时间里，我国大部分关于政府环境绩效评估的研究主要还是集中在概念探讨和尝试建立具有普遍适用性的政府环境绩效评估指标体系上。但在近两年情况发生了变化，国内的一些学者也开始尝试使用OECD组织使用的环境PSR模型来解释中国当前面临的环境问题，分析当前中国的环境绩效(刘丹，2015；彭乾等，2016；黄小卜等，2016；熊建华等，2016)。EPI指数模式也开始被中国研究者应用于中国的环境绩效研究(董战峰等，2016)。

但是，当前中国学者应用环境PSR模型和EPI指数研究中国的环境绩效问题仍然处于初级阶段，主要是模仿西方相关文献的研究方式，将各种指标体系照搬到中国的情境当中，缺乏必要的调整和修正。当前尚未有将中国特色的环境绩效评估指标和绩效评估体系用于实证研究的权威论文出版。

如上文所述，无论是环境PSR模型还是EPI指数都是应用于国际社会当中，其研究的最小单位都是国家，其中不少指标项都过于宽泛、难以细化，也不一定适合中国的国情。因此，在将环境PSR模型和EPI指数应用在中国的环境实践中时，需要对其指标体系进行小心修正和进一步的细化以符合中国的实际情况。从当前的情况看，真正发挥这两种环境绩效评估模式的作用仍然有很长的路要走。

3.2.3.2　基于区域视角的环境绩效评估(www.xing528.com)

我国以区域为视角的环境绩效评估研究最早出现在2006年。一些学者开始尝试使用环境绩效评估的思想和方法来研究区域环境的状况，河南和云南被选做典型案例(王晓宁，2006；曹颖，2006)。在2008年时，国外关于环境绩效评估的典型模式(OECD的环境PSR模型和EPI指数)被国外学者介绍到中国，开启了中国区域环境绩效研究的新阶段(曹东等，2008)。这两种方法的引进为我国开展定量环境绩效评估提供了思路和参考。在此基础上，中国学者开始将环境绩效评估从概念层面向实践层面发展。开始有学者提出，为了强化地方环境综合治理力度，应该构建区域层面的环境绩效评估机制，把各级政府的环境综合治理状况与官员政绩进行有效结合(王金南等，2009)。随后，便有学者开始尝试在已有理论和国外评估体系的基础上构建中国的区域环境绩效评估系统，并将其应用在衡量具体的环境发展状况之中(张明明等，2009)。

然而，环境绩效评估指数本身如果要发挥重要的作用，必须要和其他环节进行有效对接。量化环境指标的理念和思维以及相应的统计工作应该贯穿在区域环境管理和社会经济管理的各个方面。只有从源头上重视环境评估的量化工作，充分正视环境评估的结果并采取有效的措施应对环境问题，区域环境绩效才能得到真正的提升(王丽珂，2014)。

随后，以省级和市级为单位的区域环境绩效评估研究在各地陆续展开，并且逐步从定性研究的方式向定量研究的方式转变(卢小兰，2103)。环境PSR模型和EPI指数也在近年陆续出现在对区域环境绩效评估的研究当中(许亚宣等，2016；郝春旭等，2016)。中国学者普遍采用了国际社会已经成熟的指标体系和权重配置，也在一些文献中给出了自制的环境绩效评估指数。但是截至目前，中国学者自制的环境绩效评估指数(省级、地市级层面)尚未获得国家环保部门和学界的广泛支持和认可。

这种评估的方式在很大程度上并不能精准的衡量出真实的区域环境绩效水平。一方面是因为研究者没有根据中国的具体状况调整评估指标的设置并修改权重。当前的环境评估指标很难测量出某一具体环境综合治理政策是否有效，只能从宏观层面反映最基本的环境发展趋势，缺乏现实和应用意义。另一方面是因为当前中国的研究者往往使用的是二手的公开统计数据，并没有亲自前往评估地点采用专家评审的方式严格审核数据的透明度和真实度，难以避免数据造假等情况的出现。此外，很多中国学者的研究专注于某一个时间截面，缺乏有效的连贯性和纵向比较，难以像西方研究者一样通过相关分析判断出某一时间段内区域环境变化的状况及其原因，并对未来的环境状况进行预判。

综上所述，当前中国的区域环境绩效评估已经逐步开始采用科学规范的定量研究方式来评估区域环境的状况。这种环境绩效的评估方式给我国地方政府提供了有效的环境信息，能够及时找出环境问题的所在和环境综合治理政策制定中存在的不足，能够为我国地方政府改善环境综合治理模式、提升环境综合治理效率做出重要的贡献。但是，当前我国的区域环境绩效评估仍然存在着不少的局限。首先，通过文献不难看出，我国当前的区域政府环境绩效评估仍然处于初级阶段，主要还是模仿西方国家初步建立指标体系和评估模式，并没有根据区域特征和我国国情进行有效的修正和调整，没有建立起适合我国国情的环境绩效评估体系。其次，一些学者虽然给出了自制的环境绩效指数，但是并没有实证研究证明这些环境绩效指数被地方政府采纳和吸收并被纳入环境决策之中。目前存在着学界自说自话的情况，研究环境评估的学者自制的绩效评估体系并没有获得其他环境研究学者的认可，环境绩效评估研究并没有产生真正的学术价值。再次，由于与西方国家存在体制、国情等方面的差异，环境绩效评估指标在中国面临着诸多操作化的难题，难以通过专家有效介入获取区域环境发展的真实状况。此外，当前我国关于环境绩效评估的定量研究很多都只有一个笼统的环境绩效指数，甚至很多研究只是列举了环境绩效评估的指标，没有给出有力的数据作为支持和参考。但是真实的环境绩效并不是一个笼统的指数就能够全面覆盖的，需要多方面的论证和说明。最后，当前关于环境绩效评估的研究主要测量的还是国家可持续发展的问题，并没有对环境综合治理政策及其执行的状况进行有效测评。由于缺乏了对于环境综合治理政策制定与执行情况的度量，很多在现实中会严重影响环境绩效的状况都被排除在环境绩效评估指标体系之外，造成了环境绩效评估的失真。

因此，作为主要因变量，省级环境绩效在本书中的应用并不打算采纳中国学者自制的环境绩效考评体系和评估指数，而是采用当前国际环境综合治理学界通用的保守研究方法，即使用统计年鉴和各种调查研究中获取的具有指代意义的重要官方统计数据及其简单处理结果作为环境绩效的衡量标准来研究环境综合治理政策制定和执行的情况。一方面，这样的做法已经在国际学界达成了广泛共识，其科学性和合理性已经受到了各国专家的认可(Lubell et al，2005；Marshall，2008；Tang et al，2016)；另一方面，本书侧重研究的是环境综合治理政策制定和政策协同与执行状况对于环境绩效的影响，而非专门研究环境绩效的考评体系、标准和具体指标，因此，采用数组典型的指代数据从各个维度表示省级环境绩效可以更加精准的判断出具体环境综合治理政策的作用与效果，做到有的放矢，能够对相关政策做出更好的评估。这样的模式也可以更好地集中研究精力，防止研究失焦。

当然，当前国内外学界业已取得的环境绩效研究成果也将会被有选择的吸收和引用至本书的分析当中，应用已经成熟的方法和维度来分析影响省级环境绩效的因素。此外，当前国际学界已有的分析模式，特别是采用统计数据、图表和科学严谨的变量选择方法的分析模式将被本书应用到对省级环境绩效的分析当中，为当前我国环境综合治理政策的研究提供必要的理论和数据支持。