国外环境绩效评估的应用

当前，国际社会对于环境绩效评估的使用主要还是集中在企业层面。各企业希望通过环境绩效评估的方式找出自身环境管理的局限和不足，提升环境管理的效率，有效实现企业设定的环保目标(Ingram and Frazier，1980)。但是，国际社会对于环境绩效的应用已经开始逐步转移到国家和政府的层面。通过对国家和地区层面进行环境状况的多次测量并将评估结果按照时间序列进行对比，就可以有效判断出环境综合治理政策的制定的有效性和执行状况，判断在一定时间范围内国家或者区域环境状况的改善程度(Spangenberg and Bonniot，1998)。

当前国际社会对于环境绩效的研究和测度工作主要集中在非国家行为体中。经济合作与发展组织(OECD)，世界银行(WB)，欧洲联盟(EU)，联合国(UN)以及众多的大学研究机构构成了环境绩效评估的主要力量。虽然这其中大部分组织机构对于环境绩效的评估仍然停留在概念化和指标体系的建立层面，但是仍然有不少组织已经开始开展实证研究来探索区域环境绩效对于社会经济生活以及可持续发展的影响(Hsu et al，2013)。这些评估成果对改善区域环境综合治理状况，提升环境综合治理政策的针对性和执行效果有着不可忽视的重要作用(Kortelainen，2008)。下面将就两种在世界范围内具有代表性，被世界各国广泛应用于衡量宏观层面的环境绩效评估模式进行分析说明:

3.2.2.1　经济合作与发展组织(OECD)模式

经济合作与发展组织包括了当前世界上主流的发达国家。这些国家对于环境问题的重视程度和投入力度在世界范围内都是领先的。如上文所述，OECD组织也是世界范围内最早尝试采用环境绩效评估的方式衡量区域环境状况的组织(Levrel et al，2009)。与以往重视企业环境绩效的状况不同，OECD组织进行的环境绩效评估主要是集中在国家和政府层面的。环境绩效评估的结果主要是供各成员国政府进行参考，为环境综合治理政策的调整和修正提供理论依据(Lloyd，1996)。同时，OECD组织对成员国进行环境绩效的测量也是为了在国际社会的范围内宣传环境问题的重要性，呼吁各成员国和国际社会其他成员加大对于环境问题的重视和投入(Huang et al，2011)。

在环境绩效的评估过程中，OECD组织主要关注的内容包括三个方面:首先，是关于政府对于环境的管理状况(即是否有效制定相关环保政策，政策是否得到有效执行，是否有效应对各类环境突发问题，已经存在的环境问题是否得到了妥善的解决和改善等)；其次，是关于政府在与环境问题非直接相关的领域是否仍然进行了环境方面的因素考量，在公共政策制定的过程中是否自觉地将环境因素作为重要的决策依据之一；最后，是关于参与评估的政府是否积极主动地参与到国际环保合作的进程中，切实履行了自身对国际社会的环境保护义务(Lehtonen，2006)。

基于此，OECD组织对于环境绩效的评估指标主要分成三个大类，即人类活动的影响、自然资源和环境状况以及社会经济表现三大类。这种分类的方式是基于PSR模型展开的(Levrel et al，2009)。人类活动会对环境造成一定的压力(Press)，从而对环境和资源状态(Status)造成一定程度的影响，这种影响最终会响应(Reaction)在社会经济的发展层面(彭乾等，2016)。社会经济层面对于环境的响应会反过来影响环境的状态，从而影响人类可以利用的资源和人类正常活动的展开(参见图3-1)。围绕着这三个方面和环境PSR模型的运行机制，OECD出台了一系列环境绩效评估的核心指标和指标体系(Lloyd，1996)。

图3-1　环境PSR模型的运行机制

为了确保环境绩效评估的结果是可以进行横向比较的，OECD组织要求各成员在进行评估的过程中严格遵守相应的指标体系，虽然在一定程度上可以根据国家自身的特点和发展状况对通用环境绩效评估标准进行微调(曹东等，2008)，但是总体上而言，各国采用的指标类别和相应标准是基本一致的。此外，为了保证环境绩效评估的客观和公正，OECD内部各成员国之间的评估是相互进行的。这种让外部力量介入本国环境绩效评估的做法可以有效避免本国政府出于利益需求而人为干预环境绩效评估结果的状况，可以有助于国际社会间增强环境领域的互信与合作(Vermeire et al，1997)。

自20世纪90年代起，OECD组织已经分别在每个十年的范围内进行了一次各成员国的PSR环境绩效评估，到现在一共进行了三次(Huang et al，2011)。OECD的环境绩效评估项目对于组织内各成员国的环境发展状况进行客观的评价，给各国政府的环境发展政策和环境管理提出了中肯的意见，明确指出该国在环境领域面临的问题和不足，提出了许多有益的改进方案(乌兰，周建，2012)。(www.xing528.com)

但是OECD的环境PSR绩效评估模式仍然具有其局限性。首先，本国的环境状况全部由外国专家和政府官员进行评估，难以避免由于信息不对称和语言文化差异带来的误判情况；其次，统一的评估标准对各不同发展程度的国家难以形成有效的判断力，难以避免评估参数过高或者过低的情况；再次，评估时间间隔过长，对于新出现的环境问题难以进行及时有效的反馈和应对；最后，环境绩效在当前的国际社会中依然是敏感议题，与一个国家的社会经济发展状况紧密相连。出于各种因素的考量，这种大规模、国际化的环境绩效评估行动会受到各种因素的制约和影响，难以做到真正客观和公正。

3.2.2.2　EPI环境绩效指数模式

EPI环境绩效指数(Environmental Performance Index)是由哥伦比亚大学和耶鲁大学联合发布的，迄今已经经历了十年的发展时间(Hsu et al，2016:3-5)。与OECD模式集中于发达国家(具有高同质性的优质评估对象)的环境绩效评估模式不同，EPI环境绩效指数模式的评估对象是全球各国，不仅评估的对象具有更大的差异性，在评估的内容和标准上也具有显著的不同(Rogge，2012)。EPI指数的主要设计目标是为了有效减少环境污染，提升环境管理效率，合理有效的开发自然资源，实现社会经济与环境的可持续发展。EPI指数更加注重国家可持续发展的能力和环境综合治理政策制定和执行方面的能力，特别是国家实现其环境综合治理目标的程度(Kortelainen，2008)。

由于参与EPI指数评估是相对开放和容易的，也没有明确的区域限制和附加条件，EPI指数评估的参与国家在十年的时间内大幅攀升，目前为止已经全面覆盖了世界主要国家和地区(Hsu et al，2016:6-10)。由于该指数是由大学发布，因而受到的政府和各种外部因素的干扰要明显小于OECD环境绩效评估模式(曹东，曹颖，2008)。而且EPI指数基本上是衡量一国政府在环境综合治理政策制定和执行方面的能力，因而也不会出现OECD模式中各国由于经济发展水平不均衡出现的难以统一有效评估的情况。

在具体的设计中，EPI指数主要从国家基础数据、真实环境反馈、环境指标的公开度以及统计数据的真实度等方面入手，利用外部专家对相关维度进行评估和测度(Zhou et al，2007)。EPI指数的分析中，不同数据源自不同的层级，从环境目标层面、政策制定层面、政策协同与执行层面到技术指标层面都有涉及，以便全方位的反映真实的环境综合治理政策制定和执行情况(Esty and Porter，2005)。在获得了当年的数据之后，EPI指数的研究人员会将当年数据与往年数据进行对比，并进行回归分析以判断环境状况的改善程度。在近年发布的数据中，研究人员还利用反向推导的方式对于未来环境发展趋势进行了预估，能够有效为各国政府正确审视自身环境发展状况和环境综合治理政策发展方向提供必要的决策参考(Chandrasekharan et al，2013)。EPI指数测定具体流程如图3-2所示:

EPI环境绩效指数评估能够有效帮助政府及时修正和调整环境综合治理政策，加大环境综合治理政策的执行力度，解决各种环境问题，特别是对于发展中国家而言，其政府自身可能难以从有效渠道发现环境综合治理政策中存在的缺陷并及时进行调整，避免各类严重的环境问题，但是EPI环境绩效指数提供了客观及时的数据反馈，能够有效解决政府信息不足的问题，为各国政府解决环境问题提供了有效帮助。

OECD模式和EPI模式这两种当前在国际社会中应用最为广泛的环境绩效评估模式具有各自的特点、适用对象、评估标准和评估目的。但是总体而言，两者都是为了衡量各国在应对环境问题，改善环境状况方面取得的成效，为环境综合治理政策的调整与改进提供有益的意见。但是由于评估的对象都涉及多个国家，需要考虑到国家之间的各种差异性，因此，在环境绩效评估的指标设计上都具有一些局限性。如果将环境绩效评估设定在一个国家的不同区域范围内，就可以将制度差异、文化差异等国别因素排除开，采用更加具体和细致的指标来度量环境综合治理政策的有效性，更加准确的找出环境发展和管理中存在的各种问题。

图3-2　EPI指数测定的一般流程