环境绩效评估技术与机制研究

有学者指出，环境绩效(Environment Performance)是指特定的相同级别的决策单元(同级政府、同类企业等)在投入资源相同情况下，对于环境综合治理和环境保护方面造成的不同投入/产出比(国涓等，2013)。也有学者指出，环境绩效是衡量环境污染和生态破坏程度的一系列指数的总和，是国际社会评估环境管理能力和管理效果的重要手段(曹颖，曹东，2006)。一般而言，这里所指的环境绩效是针对特定的目标对象在特定的地域范围进行的各项生产、生活和管理活动对周边环境的正面或者负面的影响以及各类相关效果的总和，是衡量环境综合治理政策取得效果的主要方式。宏观意义上的环境绩效衡量需要包括环境综合治理政策制定，环境综合治理政策协同与执行以及环境综合治理管理等一系列环境提升措施的构成要素，及其带来的投入/产出比的变化和环保目标的实现程度(Jasch，2000)。

由于当前我国乃至全球都面临着严峻的环境问题，对环境指标进行量化测度，研究环境目标的执行和完成情况是缓解污染、弱化生态威胁、提升环境质量的重要方式，也是可持续发展的迫切需求(罗柳红，张征，2010)。对于环境绩效进行有效评估是实现这一目标的重要手段。通过环境绩效评估，可以找出环境综合治理政策制定和执行过程中存在的各类问题，能够及时有效的协调各方利益，提出具有针对性的意见，有效改善环境状况(Lee et al，2002)。因此，对于包括我国在内的世界各国而言，环境绩效的研究与评估能够有效促进经济发展、社会发展与环境发展的有机整合，对于环境综合治理和环境改善具有重要的实践意义(刘俊秀，2012)。这也是我国实现科学发展，建设生态文明的应有之意。

环境问题是由于长期积累和各方忽视所导致的。环境问题的产生和发展不是一天形成的，而是积弊所致。民众、企业与政府的环保意识也不是在一天就能形成的，需要一个漫长的积累过程(宋国君，马中，2003)。因此，建立有效的环境绩效评估体系可以为防止环境进一步恶化设立有效屏障，能够预防各种可能出现的环境突发情况，也能够量化衡量当前为了改善环境状况而做出的各项努力是否取得了应有的成效，可以提升环境综合治理的效率(宋国君，金书泰，2011)。环境绩效评估是通过一系列环境相关的指标对于环境综合治理和保护的状况进行有效的监控，采用定量的方式持续观测各项预设指标对于环境状况的影响程度。环境绩效评估的实施对于研究环境综合治理政策的有效性、提供正确的政策修订方向具有明显的积极意义(石磊，马士国，2006)。此外，环境绩效评估不仅能够衡量一些指标在长周期范围内对于环境的影响状况，也能够有效地反映污染治理效果等短周期即可测量到的环境保护与治理指标。因此，在西方国家，环境绩效评估已经成为了衡量环境管理能力、环境管理水平、环境综合治理政策制定及执行效果的重要政策工具(Ciocirlan，2008)。

西方国家对于环境绩效的研究和使用已经有数十年的历史。早在1969年，对于环境绩效的评估和考核就已经引起了美国环保总署的重视。该部门出台了一系列相关的法案用以支持对环境问题进行系统的评价和分析(刘永祥，宋轶君，2006)。随着技术的发展和环境问题的日益凸显，美国环保总署又相继出台了一系列具体的环境评估方法和标准以测量不同类别的环境问题。当前国际通行的环境绩效测量指标体系就是在20世纪70年代评估空气污染的指标体系基础之上建立起来的(Keohane et al，1998)。

由于在工业社会中，企业是造成环境污染、影响环境质量最主要的行为主体之一，迫于公众对企业环境问题的压力，美国各大企业首先尝试采用环境绩效评估的方式向社会公众公开环境信息(Ingram and Frazier，1980)。目前这一制度在美国已经十分健全和完善。在此基础上，1986年美国国会正式通过了第一份关于环境绩效评估的法案，发布了限制排放的毒素种类清单(Schaltegger and Synnestvedt，2002)。这一清单被视为企业需要强制完成其环保义务的开始，也是企业和政府信息公开的起始，更是环境绩效评估制度正式确立的标志(Klassen and McLaughlin，1996)。美国环保总署要求涉污企业必须定期上报各种污染物的排放情况并且向社会公众公开信息。但是，一系列与污染物毒性、企业运营状况、周边环境状况相关的数据并没有被纳入评估体系当中，政府与民众对于企业污染状况的了解仍然停留在感性层面，对于不同区域间环境绩效的差异更无从了解(Russo and Fouts，1997)。

20世纪80年代，英国政府为了加强对环境的监管力度，有效评估环境状况，专门制定了一整套环境指数指标体系。该指标体系中所有的测量结果都可以通过相应的数学计算进行有效加总，最终合并成为一个能够反映环境状况的绩效指数。这是全球范围内首次通过构建指标体系的方式来建立整体性的环境绩效评估指标(Revell and Rutherfoord，2003)。这一方法的确立，为后续环境绩效评估的开展提供了有益的借鉴与参考。(www.xing528.com)

随着可持续发展的理念日益深入人心，经济因素已经不再是衡量发展水平的唯一指标。追求经济、社会与环境的协调发展才是当前世界各国的发展主题。在此背景下，Pearce等人于1989年发布了《绿色经济蓝图》(Blueprint for a Green Economy)一书，将环境因素纳入企业决策的指标体系当中，将环境绩效目标作为企业要实现的目标之一，正式确立了环境绩效评估在社会经济生活中的地位(Pearce，1989:3-10)。

除此之外，20世纪90年代兴起的风险评估也对环境绩效的评估提供了有益的指导(Matisoff，2008)。风险评估中的很多测算内容和测算方法都被环境绩效评估所借鉴和参考。风险评估的内容成为了现代环境绩效评估的必要补充，特别是风险评估中涉及生态安全、环境状况的内容与数据。

自20世纪90年代开始，OECD国家已经开始尝试采用环境绩效评估的模式测算区域环境状况(Lee and Walsh，1992；Vermeire et al，1997)。1999年颁布的ISO14031环境绩效评价标准为环境绩效评估的标准化与国际化提供了参考依据(O'Reilly et al，2000；Scipioni et al，2008)。在此基础上，更为完善的环境绩效指数在21世纪被多次修订并被广泛应用于世界各地(Esty et al，2006)。各国政府在近年也加大了对于环境绩效评估的重视程度和投入力度，开始利用环境绩效衡量环境综合治理政策的有效性与环境综合治理的结果(Clarkson et al，2008)。

总体而言，历经了数十年的发展，环境绩效评估体系已经初步建立并且对于改善环境质量，防治生态破坏起到了积极的作用。环境绩效评估的应用从微观的企业防治污染、实现环保目标上升到宏观层面的辅助政府决策，调整环境综合治理政策的制定和实施。环境绩效可以评估的范围也从某一单一狭小的地域上升到整个区域，甚至是国家的范围。但是，当前学界对于环境绩效评估的定义、内容、方法和结果解读等仍然具有不同的观点。现在对于环境绩效评估的应用仍然处于摸索阶段，有不少的局限性，尚未能被广泛应用于社会经济生活的各个方面。因此，目前国际主流环境政治与政策学界发表论文的研究方法仍然是利用某一或几项项监测统计数据及其简单处理结果指代环境综合治理政策绩效，而非使用某一特定机构发布的专门环境绩效评估结果(郑石明等，2015)。这种方式虽然具有一定的局限性，不能够全面反映环境绩效的总体效果，但是更加具有针对性，能够较好反映环境绩效指标对应的环境综合治理政策的有效性。这一现象值得引起研究者的注意和重视，在研究和使用环境绩效评估结果时需要根据研究方法和研究内容进行有针对性的取舍和选择。