环境综合治理政策研究：比较与协同机制

如上文所述，当前我国的环境综合治理政策与20世纪七八十年代相比已经发生了翻天覆地的变化，当前的环境综合治理模式和政策都出现了诸多新的特征，强调多元主体的相互协作，需要政府、企业和社会各界相互配合以实现环境效益的最大化。此外，当前的环境综合治理中强调环境综合治理政策的重要性，主张使用多元化、规范化的环境综合治理政策应对各项环境问题。因此，本节将对当前区分于一般环境综合治理政策的、较为主流和重要的两种环境综合治理政策进行论述。

3.1.3.1　排污费征收政策

这是中国政府最早采取的应对污染的环境综合治理政策之一。早在20世纪70年代的环境保护法中就提出了关于征收排污费的相关内容(吕忠梅，2014)。关于排污费征收政策的研究也成为了当前学界研究环境综合治理的重要内容。排污费的征收方式和征收效果不仅体现出政府环境综合治理政策制定和执行的能力，也是衡量环境绩效的重要方式(郑石明等，2015)。由于排污费是当前我国政府通过经济手段防治污染的最为重要的常规手段之一，因此排污费征收的问题受到了社会各界的广泛关注。当前，我国大部分省份是环保部门上门收取排污费，但是这种方式存在着较大的寻租空间，环保执法人员容易和企业主形成利益联盟，少交或者不交排污费，弱化排污费征收政策的环境综合治理效果(靳东升，龚辉文，2010)。甚至有国外学者指出，中国当前实行的排污费征收政策是无效率的。这种无效不是在排污费征收的政策设计和制定上，而是在于其无法被有效的执行(Schreifels et al，2012)。所以有学者认为，排污费的征收方式应该进行转变，由上门收取改为公开定点缴纳，以弱化排污费征收的寻租空间(冯涛，陈华，2009)。甚至有学者倡议，应该对排污费进行费改税。这样做一方面可以避免政府工作人员和污染企业的勾结；另一方面可以提升征收效率，增加财政收入，有效实现排污费征收的环境综合治理职能(袁向华，2012)。因此，在当前政府大力提升环境综合治理能力的背景下，对排污费征收政策进行改革，提升排污费征收的执行力度和效率成为当务之急。

此外，作为一项环境综合治理的政策，当前的排污费征收主要是由地方环保部门进行的(Xu，2011)。但是在排污费征收的过程中，存在着突出的问题。地方环保部门由于缺乏必要的财政权和执法权，在征收排污费的过程中容易受到地方政府的控制和压制，难以真正实现其环保执法的作用(Liu et al，2012)。地方政府往往为了经济发展等因素的考量会要求地方环保部门减少对于企业的排污费征收。如果这一要求得不到满足，地方政府就会利用属地优势对地方环保部门进行施压，迫使其进行妥协(Zhang et al，2010)。相较于地方环保部门从排污费征收获得的经济激励，地方政府给环保部门造成的政治压制可能造成严重的后果。且当前我国对于排污费征收中遇到的地方政府阻力并没有明确的法律处置手段，这就造成了地方政府的干预无需承担严重的后果，进一步削弱了地方环保部门排污费征收的能力(Wang and Wheeler，2005)。

作为环境综合治理的重要政策，排污费征收政策中涉及地方政府、企业、地方环保部门和公众等多个不同的利益方，如何协调不同群体在排污费征收中的利益，实现环境效益的最大化也成为了当前的研究热点之一(石昶，陈荣，2012)。有学者指出，虽然增强地方环保部门对排污费的征收能力能够在一定程度上规范企业的缴费行为，但是对于改变其环境行为，减少污染排放没有直接的作用，甚至在很多案例中，政府直接进行的行政监管比征收排污费能够在短期内更明显地提升企业的减排水平(Dasgupta et al，2001)。

虽然排污费征收政策是最为重要的环境综合治理政策之一，但是当前学界的研究主要还是从纯经济学的视角进行的成本收益分析。目前仍然缺乏从公共管理和公共政策的角度来分析排污费征收政策的文章，特别是对中央政府、地方政府和环保部门在排污费征收政策中的执行情况与权责归属等问题缺乏必要的实证研究。因此，对于排污费政策进行有效量化度量，特别是测量其制定、修订与执行对于省级环境绩效的影响具有重要的理论和实践意义。

3.1.3.2　环保目标责任制

我国的环保目标责任制早在政府行政治理环境阶段就已经存在，并且延续至今。但是由于体制问题和执行问题，早先并没有在环境综合治理中真正发挥出重要的作用。这种状况在“十一五”计划期间发生了显著的改变(Qi et al，2008)。在“十一五”计划中，我国政府设置了强制环保目标责任制，将控制污染物排放和单位能耗的量化任务目标下放到各地方(省级/市级)政府层面，并且设置了严格的奖惩措施，直接与官员的升迁挂钩并且实行环境一票否决制。自此，这一政策成为了当前中国环境综合治理中最为重要的政策之一，得到了各级官员和国内外学者的广泛关注(Kostka，2013)。(www.xing528.com)

随着强制环保目标责任制的实施，“十一五”和“十二五”计划期间，我国的省级环境绩效理应获得大幅度的提升。从宏观的统计层面讲，省级环境目标责任制的实施必然会提升环境绩效，这似乎是一个不争的事实(Hu et al，2010)。但是微观层面的经验表明，在绝大多数的情况下，环保目标责任制设置的强制惩罚措施往往可以被地方政府和官员采用各种方式所规避(Gao et al，2015)。因此，对于强制性环保目标责任制带来的真实环境绩效仍然有待于进一步的研究。

在西方早期的文献中，类似中国当前省级环保目标责任制的、由中央向地方自上而下进行的政策推动方式被认为是有效的(Sabatier and Mazmanian，1980)。因为中央政府具有强大的威慑力和权威去促使地方政府完成相应的任务目标(Scholz，1984)。但是在随后的研究中，又有学者指出这种单纯依靠中央政府压迫的目标责任制会令地方政府和官员丧失积极性和主动性，最后只是沦为中央政府的政策协同与执行工具，这样必将会影响到政策最终的执行效率(Scholz and Wei，1984)。因此，有学者指出自下而上的政策推动方案可以更为有效地契合地方政府和官员的动机(Long and Franklin，2004)。但是此类观点在中国没有广泛的应用空间，也缺乏更为有效的实证研究作为支撑(Evans and Klinger，2008)。

西方国家也出现过类似于我国当前的强制环保目标责任制。对于类似的项目，国外学者得出的观点是，此类项目成功与否并不在于中央和省级政府的强制处罚措施，而在于地方政府的策略选择(Yi，2014)。也就是说如果地方政府能够从这些项目中获得足够的收益、拥有足够的动机去执行该政策，这项政策就会是有效的。

因此，对于当前在中国实行的省级环保目标责任制而言，省级和地市级政府及各级官员需要权衡牺牲环境获得的经济和政治收益与由于没有完成环保目标而受到的惩罚哪一项是更值得的。目前已有经验研究证明，随着中央政府和省级政府加大了对于未完成环保目标的惩罚力度，越来越多的地方政府和官员选择和上级政府合作来落实环保目标责任制(王彩虹等，2010)。但是，也有学者指出，环保目标责任制虽然与环境绩效呈现正相关，但是这并不能说明上级政府的奖励或者处罚措施就是有效的。在中国的体制环境下，地方官员更多的是跟随上级政府释放的“信号”，而非畏惧相应的处罚(Tang et al，2016)。由此可能导致的结果就是，对上级政策敏感的地方政府会主动落实省级环保目标责任制，而对上级政策不敏感的地方政府会无法完成相应的环保目标。简言之，当前中国的省级环保目标责任制可以被看成是威权主义和自由主义的结合(Lo，2015)。

因此，改进和调整环保目标责任制的奖惩措施，使其能够与地方政府官员的切实利益挂钩，增强和明确上级政府释放的关于环境保护的“信号”，鼓励地方政府的体制、机制创新等都能够有效地提升当前环保目标责任制的效率，充分发挥其环境监督和环境综合治理的重要作用。总体而言，当前我国的环境综合治理已经步入正轨，各种相关的政策措施都陆续出台。这些环境综合治理政策在一定程度上遏制了中国环境问题的进一步恶化，为解决当前各种环境问题提供了新的思路和尝试。但是本书通过查阅文献，访问各省、自治区、直辖市环保部门官方网站和对环保部门行政官员进行访谈发现，当前我国环境综合治理领域仍然存在着诸多问题。第一，缺乏政策制定和执行过程中的具体量化指标。例如虽然很多省、自治区、直辖市建立了环保目标责任制，但是并没有具体细化的量化指标以及对应的细化考核标准。第二，在环境综合治理过程中，地方政府总是报喜不报忧，只谈成绩不谈问题，存在隐瞒信息的情况。部分省份将辖区内所有参与考评的县市均纳入优秀范畴(以一二三等奖区分)，难以起到应有的考核和警示作用。第三，大部分省份对于环境综合治理政策内容的调整和升级不积极，部分省份对于环保目标责任制的相关内容延续使用时间超过15年。第四，虽然所有省份都会在新闻以及通知中提及环境综合治理的重要性，但是并非所有的省份都会对环境综合治理的结果进行主动社会公开，多数省份采取的还是隐瞒和回避的态度。第五，地方环保部门和地方政府权责不清，地方环保部门在履行环境综合治理责任时难以做到客观独立，容易受到地方势力的影响。第六，虽然现在的环境综合治理政策也明确了相关的奖惩措施，但是在具体实施的过程中还是以惩罚为主，奖励和激励机制仍显不足，所以不少省份在官方场合出现的环境综合治理更多是一种符号化的意义，表明了地方政府对于环境问题的重视程度，代表政府愿意采用现代意义上的科学管理手段对环境问题进行有效管控。但是从落实上来讲，环境综合治理政策在很多场合并没有被作为一种科学化、精细化的政策工具，并不具有其应有的强制约束力。

因此，本书在探索环境综合治理的相关情况时，会更加注重环境综合治理政策的分类研究，把宽泛的环境综合治理目标细分为不同的政策类别，分别考察政策制定情况对于环境绩效的影响。通过对不同类别环境综合治理政策的考察，本书可以对环境综合治理的参与主体、不同政策内容和政策协同与执行情况进行有效把握，为提升省级环境绩效提供有益的政策建议。