京津冀环境协同治理中的难点及困境解析

（一）北京人口流动滞涨

近年来，根据创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕首都城市战略定位，北京大力推动功能疏解、京津冀协同发展，加快建设国际一流的和谐宜居之都。近年来，北京的常住人口逐年下降（图4-1[1]）。

图4-1 近年来北京的常住人口增量图

表4-1 2016年地区生产总值[2]

图表非常直观地反映了北京的产业结构，基中第三产业占比是比较高的。从北京来讲，这个城市不仅是产值结构，而且还包括就业结构，它第三产业占比都是非常之高的。那么对于北京这样的城市来讲，它的核心问题是什么呢？就是中心城的布局问题，到目前为止，北京面临最大的问题就是中心城人口密度不降反增，它们的功能过度集聚于北京的中心城区——城六区。北京的产业的布局，在中心城区非常密集，而在南城，包括东北部、北部地区等，产业布局相对要少一些，所以，北京的就业人口、非就业人口、老年人口、户籍人口，都往中心城集中，这是北京面临的一个巨大的问题。

多年来，北京的中心城做了很多的拆迁、改造，中心城的户籍人口花了很多钱迁移出去，以前一个四合院里住的是一户，或者两户户籍人口，政府花了一些钱把他迁移到通州、大兴之后，才发现造就了更多的人户分离人口，原因是户籍人口走了，更多的流动人口进入了中心城四合院，造成了目前中心城人口密度不降反增，而且也增加了这些地区的治安压力。其实北京疏解功能最主要的解决思路是解决职住分离问题，只有职住平衡，才能真正疏解功能。

还有就是北京出现了一个现象，叫人口流动滞胀，什么意思？流入是膨胀的，越来越快，年均50万人，但更重要的是什么？流出几乎是停止的。在2013年，整个北京的户籍人口是1300多万，但在2013年这一年，把户口迁出北京的只有8.9万人，8.9去除以1300等于0.7%，也就是说在市场这只手的调控之下，每年只有0.7%的人愿意把户口迁出北京，如果把这个8.9万人再细分，80%～90%的人聚焦在两类人的身上，第一类是大、中专毕业生，第二类是转业军人。北京巨大的（虹吸）效应，是公共服务的影响力造成的。与此同时，河北的人口明显地净流出，特别是在河北的一些贫困地区，1/4以上的户籍人口不在当地居住和就业，也就是说25%左右的人在外地打工、居住，而在北京的流动人口中，河北籍的流动人口占22%，京津冀的人口问题交织着京津冀的社会问题以及经济问题。

（二）河北的产业转型

河北的产业结构中第二产业的占比非常之高，明显要高于第一产业和第三产业，如果要用一句话来概括河北目前在产业结构，或者经济发展中的主要问题，那就是在第二产业中能源企业占比过高，这是河北在整个产业结构中表现出来的一个巨大问题。

柴静的纪录片《穹顶之下》也谈到了这样一个问题——从生态环境的角度来看待我们能源企业转型升级的问题。她亲自去走访河北的很多能源企业，在这个纪录片里谈到，那些能源企业为什么很难去产能，或者是难以转型升级，很重要的原因，一方面是环保部门执法权的问题，另一方面就是能源企业背后所连带的重要的民生问题——就业。纪录片提到伦敦的一个事件，当时伦敦在治理雾霾的关键时刻，也有类似的担忧，害怕引起社会动荡，但是，通过几十年的努力，转型后的伦敦创造出更多的就业岗位，这也为我们京津冀环境协同治理提供了很多的借鉴。

（三）天津占比过高的制造业

如表4-2所示，天津的第二产业和第三产业比重很接近，目前天津在人均GDP上已经超过了北京增长的势头，非常迅猛。如果从问题角度来问的话，天津在经济发展中，它的问题是制造业的占比过高。《京津冀协同发展规划纲要》里天津的功能定位是一地三区，就是制造业的一个研发基地。未来，天津要把研发做大做强，要想实现工业转型，就要利用好自己的港口优势，做大物流，做好产业升级。

表4-2 2016年天津市的地区生产总值[3]

（一）行政困境

“碎片化”是当今社会转型期的必然产物，充斥在社会生活的方方面面，在政治、经济、文化等许多领域表现都十分突出。随着网络时代的到来，“碎片化”的社会如汹涌的波涛，直观、震撼地向我们走来。

“碎片化”是传统行政学在传统的分工思维和分割管理模式下的被动局面与结果，出现“碎片化”是旧有的行政管理模式的必然，然而，消除“碎片化”却是现代多元治理的重要功能体现。

在信息流量不大、政府业务模式稳定、跨界业务稀少的情况下，“政府部门内部各类业务间分割、一级政府部门间分割、一级地方政府间分割的政府分割管理模式”足以运行政府、管理社会。但是，在全球一体化背景下，工商文明、市场文明、科技文明引导的现代社会中，传统的宗教模式、道德模式已经难以支撑现代社会的运行管理，随之出现的更多的协调、合作、整合或整体性运作想要解决的问题，也即“碎片化问题”成为治理的核心任务与内容。

京津冀地区，作为我国政治、经济、文化发展的中心地区，无论是政策倾斜，还是建设投入，都有着得天独厚的条件。但是，随着社会、经济的飞速发展，生态环境却在不断地被破坏，甚至有越来越恶化的趋势，因此，综合治理京津冀地区的生态环境，就成了三地政府亟待合作解决的问题。对于京津冀地区生态环境治理政府合作过程中，产生的“碎片化”，源自于缺乏整体的科学规划，不同地域、不同职能部门之间缺乏相互沟通，相互之间存在争权夺利现象，从而导致本应该是“综合治理”，却演变成了“碎片化”。这样的结果，必然会对生态环境的治理工作带来极为不利的负面影响^[3]。

（二）理性经济人的“搭便车”心理

空气作为公共物品，在其遭受污染产生负外部性后，从“理性”角度出发的“经济人”不会主动努力去治理污染，而是希望“搭便车”，让别人付出成本治理。埃莉诺奥斯特罗姆认为：“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。如果所有人都选择搭便车，就不会产生集体利益^[2]。”奥尔森在《集体行动的逻辑》中也认为：“个人的理性常常导致集体的非理性、大气环境属于公共物品，具有非排他性和非竞争的特征，又由于大气污染的负外部性和大气治理的正外部性使得政府间出于自身利益的考虑，都想享受大气污染防治的成果，而不愿付出治理成本，不可避免地寄希望于‘搭便车’^[3]。”

（三）治理碎片化体现

当前京津冀地方政府的环保体制，正是在传统管理模式下的政府分权的“碎片化”结果，实质阻碍了地方政府间协作治理跨行政区公共事务。其主要表现在：

一是“垂直管理，分级负责，横向多头”导致各地方，各部门的行政权力“碎片化”。

二是环保资源（如信息，技术，人力资源配备等）占有的“碎片化”。

三是各层级参与治理机构部门在政策制定与政策行为中努力“碎片化”。导致“努力被分散了，绩效受到影响”。

四是坐享权力垄断利益的传统部门，在权力寻租中，各自运用自己的手中权力，贪享行业利益，期间“出现机会主义行为，产生较高的交易费用”。

五是各层级参与治理机构部门绩效考核与监督“碎片化”。

研究发现，“碎片化”直接影响了各治理主体参与区域环境治理的行为选择。

一是京津冀三地政府对协作的价值理念的“碎片化”，具体存在区域环境治理的目标差异、认知差异、利益差异，手段差异、结果和导向意义差异等。

二是京津冀三地政府间对区域环境治理享有的软支撑“碎片化”，具体如在信息享有上的不对称性、在沟通前后的信任不对等、不充分等条件。

三是京津冀区域中，存在利益动机的个别“碎片化”。如还存在个别地方执政者故意放纵本地企业通过转移污染的外部成本，以侥幸贪图眼前一时的经济发展优势的地方保护主义行为。

四是京津冀同级政府层面内制度规范“碎片化”，表现为部门间缺乏有效协同，各顾利益、各管一片。政府工作中，综合的、明晰的责任考核和配套措施存在缺位。

五是京津冀三地政府之间的整体协作的协同机制尚未建立。研究认为，鉴于环境保护行为的正外部性、环境污染的负外部性，是一对固有矛盾，区域府际合作中的环境治理，必须兼顾和平衡这对矛盾的两个方面，事实上，无论在理论分析还是事实操作层面，只有引入多元主体参与的多元治理理念与办法，才能有效克服这种“碎片化”，全力突破雾霾治理府际合作的行政困境^[6]。

“利益是人类社会中个人和组织一切活动的根本动因，是社会领域中最普遍、最敏感，同时也是最易引起人们关注的问题。^[7]”要想找出生态环境治理问题发生的本源，就必须进行利益分析。区域生态治理中利益相关者包括政府、企业、公民社会以及社会组织，这些利益主体出于对自己的利益诉求，必然形成多层次和多元的利益格局。其中最核心、占主要地位的是政府，中央与地方政府间的利益协调能推动生态治理的进程。所以本节主要讨论的是生态治理中纵向和横向政府间的利益冲突。

（一）政府间的利益冲突

研究表明，“横向间政府关系主要具有经济意义。”横向政府间在区域生态治理中呈现出更为复杂的利益关系与利益格局。一是利益冲突；二是利益竞争；三是利益矛盾。京津冀雾霾治理的府际合作中的区域政府，在利益格局面前，具有各种差异。一是动机差异。京津冀跨区域环境治理的不同地方政府参与生态治理的动机存在较大差异，这是由各自在发展阶段上的差异所决定的。二是区域差异。多年来，京津冀不同地区在参与生态治理上的成本与收益存在明显不对等，这是由于合理补偿机制的缺失导致的。

京津冀雾霾治理的府际合作中的区域政府，还必须面对各种利益困境，即格局困境、风险困境和博弈困境。要同时注意约束单方政府在合作中的机会主义行为，确保区域合作的可持续性。

1.央地政府间目标差异

从政府系统的纵向权力结构来看，在生态治理中，中央政府和地方政府的着手点和最终目的存在差异，因此主体间行为出现异化。一般而言，中央政府所代表的根本利益是整个国家、民族和社会公共利益最集中的体现，肩负着提升国际形象和世界地位的责任，必须将政治合法性和稳定性与多种价值观念梳理与整合。地方政府的出发点则是当前的利益并且有着更为复杂的利益考量，即最大限度地追求辖区政绩最大化。因此，中央政府和地方政府的目标既有一致性，又有相对独立性。

改革开放以来，非制度化的放权让利，新旧体制并存，中央政府为了尽可能地降低全盘性改革风险，让地方政府进行自主性的生态治理，配套改革没有跟上，再加上地区差异性和生态环境的系统性，使得地方政府行为失范难以避免，地方政府为了局部利益，千方百计谋求政治晋升，置整体利益于不顾，自行其是，你有政策，我有对策，尽可能地逃避治理和保护生态环境。

2.地方政府间的利益冲突

相比央地政府间的目标差异，横向政府间的生态治理不合作状况也不容乐观。一方面地方政府是本区域利益的承载者，各行政区域利益主体的代言人，所代表的地方利益具有局部性、区域性。地方政府和部门首先从本地利益层面考虑和行使政策，平行政府间缺乏沟通和协商，横向政府间关系首先是利益竞争关系。再加上由于各个地方政府追求自身利益最大化，进行地区大战与地区封锁，进而损害了地方政府之间的合作关系，从而出现“公用地的灾难”，即各地方政府行政部门采取措施使一定的污染物转移到别区或者下游地区。另一方面，对地方政府来说是否在生态治理中付诸行动，有所作为，很大程度上取决于生态治理中的成本与收益。对于地方政府而言，加大改善生态环境条件投入的资金和资源意味着将减少直接投资到经济建设领域的资金和资源，这举措如同扼杀经济增长。在面对如此大的成本时，地方政府的利益矛盾凸现出来。大体具有整体性和系统性的特征，所谓“牵一发而动全身”。在区域生态治理中单纯依靠技术性手段和排他性策略是无法完全避免正外部效益的被分享和规避负外部效应的影响的，这就导致地方政府在实际跨区域生态治理中获得实际收益偏低。地方政府对生态治理的理解过于短浅，认为投入与收益不成正比，高投入不能带来高收益。因此，地方政府执行相关治理政策的积极性受挫，往往不愿意主动采取行动，采取“不作为”态度，不愿将资金、资源投入到生态治理，环境绩效差的地方政府更是寄希望于“搭便车”，既不愿意投入，又想分享治理成果。

（二）政府与社会的利益冲突

1.政府与非政府组织间的利益冲突(www.xing528.com)

当下我国正在进行行政制度改革和行政审批下放，是在推动国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的背景下进行的，这就意味着进一步厘清政府和非政府组织间的职能和角色差异十分重要，这既是推动国家治理能力整体上升的路径，也是缓解政府组织和非政府组织间利益冲突的基础。众所周知，国外非政府组织的发展基于成熟市场的充分发展，以市场为导向，其以“小政府，大社会”为基本前提，这就决定了国外非政府组织发展的充分自主性，相对宽松的政治环境也给了非政府组织发展的广阔空间。相形之下，自新中国成立以来，我国政府权力的高度集中体制积重难返，权力运行模式基本是“自上而下”式的行政审批模式，层层审批造成行政效率的低下和对市场的迟钝反应。以非政府组织的发展而言，非政府组织发展的前提就是接替政府职能发挥的不力之处，通过社会力量和市场手段提高公共事务的运行效率，即政府和非政府组织间有着天然的利益冲突。加之，我国非政府组织的发展又不得不处于政府的指导和监管之下，其利益冲突不证自明。

2.政府与企业的利益冲突

在市场经济条件下，由于政府和企业的利益不同，对污染的防治便成为内部成本外部化以及外部成本的规制化的一场博弈，在这场博弈中，博弈的主导权实际上掌握在排污企业手中，企业有能力根据外部信息的变化制定更合理的策略和有效的手段。面对强大的市场竞争压力，治污导致成本增加，缺乏治污动力。因此，企业将采取一切措施降低治污费用。这也就是政府与企业之间的冲突，各自都在追求自身利益的最大化，而忽视了对资源的有效配置和社会福利的最大化。

（三）企业间的利益冲突

企业为了能在市场经济环境中生存下来并获得优势，所以不断对产品进行更新换代，但如此却是以产能过剩，资源浪费以及环境的破坏为代价的。所以作为能源资源的使用者的企业应该成为环境生态治理的主力军。在此背景下我们不得不关注跨区域生态治理中的“劣币驱逐良币”现象。一些污染企业通过搭便车等各种手段规避环境污染治理的成本使得产品价格较其他企业有更大的优势，而市场只在意价格，并不会在意其他企业因为环境污染所带来的“外部性成本”。“劣币驱逐良币”现象随之而来，即制造污染，破坏环境的企业所生产的产品在市场中获得竞争优势，而承担“外部性”的企业则被淘汰。在现有技术无法阻止正外部效应的被共享的情况下，企业以消极的态度应对环境治理问题，从而导致生态治理的困境。

（一）社会参与困境

在京津冀雾霾治理的府际合作中，一方面是民众对优质大气环境的呼吁与渴求；另一方面决策者不得不面对的是强大的社会大众滞后的环保理念和环境资源享用习惯：如工业废气的无序直排、农业秸秆的直接焚烧，居民取暖和做饭中家家户户的烟煤燃烧，城市交通中汽车尾气的直接排放，以及生产生活中的各种粉尘污染等。强大的社会环境资源无成本使用与能源消费习惯性动力，直接造成了京津冀府际合作环境治理的网络化社会困境。

（二）网络治理工具复合性困境

在京津冀地区，无论是民众的环境保护意识、权利意识，还是政府的决策意识与决策习惯，明显离这个标准甚远，因此导致治理工具的复合性根本无法发挥。

而网络治理强调多元主体间无缝隙合作，但在我国，社会力量的参与仍有几个方面的问题需要解决。一是社会力量如何认同网络治理及其在制度框架中的地位；二是网络治理中的主体多元矛盾性；三是如何避免网络治理中的机会主义。

（一）治理成本

雾霾治理是一项长期的任务，主要通过制度创新来促使环境的外部成本内部化以实现利益有效补偿，让环保成果受益者同时支付相应的费用来补偿治理成本。在某一行政区域内进行利益补偿是可行的，但是实现利益补偿机制、配套资金与技术投入的全面统筹难度较大。各地区之间发展不均衡，资金、技术与人才等要素的差异较大。例如，河北省的雾霾治理水平不及北京，无法有效实施北京雾霾治理的措施。由此，在利益补偿机制缺乏的情况下，弱势地方政府或者利益受损的地方政府会主动回避甚至退出合作，从而使地方政府间的合作终止。雾霾治理需要地方政府付出一定的利益代价，这不仅是指产业结构调整对经济发展带来的短期不利影响，还包括治理过程中的经费支出，例如，搜寻成本、谈判成本、合同成本、履行成本以及监督成本等。

（二）技术资源开发不足

目前，对于京津冀地区雾霾形成机理、来源解析、迁移规律和监测预警等方面的研究还不成熟，难以为雾霾治理提供科学支撑。现有的大气污染物监测以地面监测为主，高空监测、动态监测能力不足，同时有些监测站技术设备不够先进，无法准确区分雾霾和潮湿。此外，两市一省主要通过大气污染治理联防联控会议来实现信息共享和信息沟通，依托信息技术整合的跨部门业务合作还不成熟^[8]。

雾霾治理至少需要政府、属地以及部门三方面结构的有效配合。现存的区域协调治理小组主要是由各地区环保部门牵头，权威性难以得到认可，很多情况下联席会议的召开都只是流于形式。区域之间没有形成规范的制度化会议，地方政府之间只有在遇到突发情况时才进行临时性的沟通。由于合作治理机构的组织化程度较低，强有力的正式组织和制度化的决策机制尚没有形成，因此地方政府间的合作效果并没有达到理想状态，领导个人的关系以及任用的变动都会影响合作的效果^[9]。

（一）缺乏权威的跨区环境治理机构

京津冀三地政府协作呈现非制度化特点，一般通过地方政府领导人承诺的形式进行合作，这种方式的法律效力和稳定性低下，而且在涉及地方核心利益时往往不能达成共识。为了扭转这一劣势，京津冀逐步探索制度化协同机制，比如在大气污染治理上，2013年成立了京津冀及周边地区大气污染治理协作小组，该小组成员由京津冀及周边省市组成，办公室设在北京市环保局，这对于促进京津冀环境协同治理有一定的推动作用。但是从其运行模式和产出效果来看，机构的权威性不强。首先，小组的机构设置简单，虽然成员众多，但是在协商、讨论、交流互动等方面缺乏有效的制度设计和制度保障。其次，机构设在北京环保局给人一种依附于北京环保局或者是北京环保局一部分的误解，降低了其权威性。最后，与中央的联系薄弱，现阶段还处于只是地方联合机构的层次。缺乏有效协调京津冀环境治理的权威机构，大大影响了环保政策的一致性，因此，权威的跨区域环境治理机构建设迫在眉睫^[10]。

（二）缺乏资源开发与共享机制

1.信任资源培育不够

信任的本质是合作中的一方对合作伙伴行为的心理预期，信任者认为合作伙伴能在无监督和外界环境变化的情况下遵守彼此之间的约定。然而，由于不确定性因素、机会主义因素、有限理性因素的存在，地方政府间合作型信任水平相对较低。雾霾治理中地方政府经常处于“自扫门前雪”的状况，对雾霾合作治理统一行动的积极性不高，对其他地方政府缺乏足够的信任，对治理效果期望值不高。目前京津冀各环保局网站只发布本地各区空气污染指数，却不显示其他两地的空气质量信息；同时，各地的《重污染天气应急预案》虽然都对本地在重污染天气时采取的预警和响应措施做了详细的安排，但是对于周围省市发生重污染天气时，本地应当采取哪些预防措施以及配合措施并没有作出规定，对于发生区域性空气重污染事件时，各地政府如何应急响应、如何联合行动也没有作出规定。

2.信息资源共享不畅

在以行政区划为基本单位的传统治理模式中，各地方政府为信息资源开发和建设投入了大量的时间和高额的成本，出于成本—收益的考虑，地方政府可能会将信息“选择性共享”甚至“信息垄断”，造成信息资源的分布不均衡与重复开发。同时，各地方政府在进行信息开发与建设时，根据工作特点和需求标准采用的数据格式、信息系统有所不同，技术兼容性与信息系统异构也成为信息进一步整合的阻碍。清华大学郝吉明教授指出，当前各地开展的监测研究存在着地方保护主义，各政府之间存在着隐性的信息藩篱，即使同一地方政府下的环保部门、气象部门、交通部门之间的高精度的数据共享也存在着很大困难。

北京与河北地区跨区合作的成本很高，是因为政府间协调渠道不畅，信息分享滞后，导致各地方政府无法及时准确获知对方污染发展情况以及利益愿望。因此建立信息共享平台，及时获得合作双方的行为选择信息尤为重要。利用先进互联网科技技术，建立区域污染数据与事故共享网站资料，统一监测指标、监测频率和监测时空，提高监测数据的有效性。将各行政区环保部口的监测数据定时传输至公共信息平台，以进行分类整理和存储，供需求地方的共享查询。既可以在一个地区出现重大污染问题时，北京与河北地区同时采取紧急措施抑制环境污染扩大，也能保障区域间污染情况的知情权、监督权，方便区域间各部口共同治理^[11]。

从协同治理的制度上看，我国各级政府的法律中仅规定各级政府管理其辖区内的事务，对于在府际合作中的责任与权力并没有涉及，这给地方政府之间的合作造成了巨大的隐患。一方面，地方政府之间的合作权限要服从上级安排，传统的考核与晋升方式导致地方政府只走“上级路线”，对平级之间的合作不感兴趣；另一方面，在现有合作模式未定、法律法规不健全的情况下，地方政府间合作治理的事务呈现出争夺权力、推诿责任的情形，反而滋生了更多无法解决的问题。有关环境保护和地方政府间合作的法律法规尚未出台，使得在环境保护领域中对地方政府间合作的监督难以进行。为了保证地方政府之间合作的顺利进行，必须要对此进行监管，当前有关监管工具的法律并不健全，促使监督成本以及地方政府间合作的成本大幅增加。

雾霾协同治理需要搭建协同治理的制度体系，我国制度安排仍比较松散，主要体现为区域地方政府间的制度安排不一致或存在冲突；部门间制度或政策“打架”；不同法律法规或政策制度不统一甚至相互矛盾，分散的治理制度必然会造成治理主体行为的分散。因此，系统化的制度安排是构建协同治理体制与协同治理运行机制的现实要求（然而，我国地方政府间以及各区域间尚没有形成一套系统的合作制度，各区域之间缺少环境信息共享制度、代表联席会议制度以及府际联合监督制度等制度保障，政府部门的责任机制和激励机制建设需要进一步完善。

（一）制度缺失和执行力缺乏

环境治理中多元协作的成功组织需要制度来保证协作的长期性和稳定性。各协作主体经过长时间的协商、谈判最终达成共识，最后却因为相应制度和机制的缺失、不健全而中途夭折，以致协作治理难以深入持久地开展，生态文明建设更是无从谈起。目前，跨区域生态环境治理中制度的缺失主要表现在两个方面：制度供给的障碍和制度执行的困境^[12]。

1.区域生态多元协作治理中制度供给的障碍

（1）区域生态多元协作治理的综合性、高位阶的法律依据的缺失。制度的有效供给是在法律法规完善的前提下进行的。制度安排要平衡社会中个体利益和公共利益之间的关系，必须推进综合性、高位阶法律体系的发展。当前我国政府实行对生态治理的相关法规作了相应的规定，各行政区域也相应出台了地方性法律法规，但没有针对纵向府际的“环境管理机构组织法”，缺乏专门的设置横向府际环境管理机构的法律法规，缺乏政府和非政府组织合作机构综合性法律。加之在同一个区域生态治理问题上存在环境保护相关法律立法有空白，又存在重复性立法和环境保护法规内容存在不一致甚至矛盾之处。这都将导致区域生态环境治理实践中无法统一协调环境标准、执法要求，忽视环境管理体制的立法出台。环境管理制度立法缺乏应有的权威性和系统性。由此导致各种法律法规制度缺乏协调，出现断裂，各行为主体间争议和相互推卸责任问题不断，很大程度上影响了环境管理机构的构建。

（2）区域多元主体生态环境治理制度安排的缺乏。在计划经济体制下，中央和地方之间的制度安排一直是权力高度集中的集权制。这种中央政府对地方政府、地方政府对下级政府自上而下的制度设计，实行严格政治控制，极大程度上影响了央地政府间的沟通和横向政府间协同合作的自由度，平行政府、不同行业有着自己的制度规范，每个地区各自为战，只对本区域内的环境问题较为了解，地方政府间合作缺乏协调性和连续性，直接影响政府间合作过程中目标和行为规范的统一。然而，这些制度性安排并没有从根本上解决多样化的危机。有效系统的制度安排是生态治理多元协作有效进行的前提，只有先确定各部门的管理性质，判断是属于综合性决策管理、行业管理和环境执法监督管理中的哪一种，才能进行合理职能分工。制度安排的不成熟也直接体现在政府部门职能的错位，直接引发了职能设计上的矛盾和冲突。

2.区域生态多元协作治理中制度执行的障碍

（1）长效法律机制的缺失。现有的区域多元协作治理依据多数是处于文件、协议等阶段，缺乏具体的法律规章的形式。多元行为主体的组织性和制度化发展程度低，多数还停留在会议、讨论层面上，这种没有完全制度化的多元协作机制缺乏刚性，导致法规的落实效果大打折扣。“相互口头保证将采取合作的策略，也并不真正保证他们能够遵守自己的诺言，因为建立在个体理性特别是近视的、短期的个体理性之上的思维，是滋生机会主义的土壤”。

横向政府间的许多环境治理合作协议往往只停留在领导人的承诺，没有制度化，不要完全相信地方政府核心领导者之间的“良好友谊”能长期维持合作的行为，这种友谊与领导人的任期密切相关，也不要完全依赖于现有的协商机制和对话平台能够化解合作过程中的冲突与矛盾，这是因为持续长久的合作需要具有法律效力、强制力和约束力及违约责任的划定的政府间契约。一旦协议出现架空或者撕毁，横向地方政府间的合作将崩塌。另外，还有一些协调机制比较松散，存在漏洞，比如责任追溯程序机制和赔偿追讨都没有明确的规定和标准。跨越地理界限的环境污染主要由当地政府协商解决，由于缺少长效机制的保障的区域生态地方协作常常流于形式。

（2）公众表达、参与机制缺失。

1）公众表达机制的缺失。政府贯穿了生态环境治理、保护各个环节，其作用无可替代，我国政府把生态文明建设作为治国理念，但没有哪个国家是只依靠政府的力量就能把这项工作做得好，公民作为生态环境恶化的最直接的承受者，在面对生态环境治理过程中的利益冲突，拥有相对公平的“话语权”，理应通过制度化的利益表达渠道来表达自身的利益诉求。区域生态多元治理稳定和有效的输出在于，各行为主体处于同等地位，拥有平等对话的“话语权”的权力，协作活动才能在各主体自愿自觉的基础上开展。然而中国五千年的历史文化积淀使得政府与企业占据话语权，在市场经济体制的催化下，政府和企业的话语权更得到放大，所以现实中公民和非政府组织治理中难以获取相应的发展权，各主体难以实现真正的平等。表达机制的不健全，政治参与资源的缺乏使得公民失去信心，公民既不愿参加活动，又缺乏政治参与的资源，最后发展成为“政治冷漠”。因此，表达机制的缺失，使公民生态治理的公共利益诉求得不到回应，从而导致政府生态治理困境。

2）公众参与机制的缺失。近年来我国一直致力于深化体制改革，管制型政府向服务型政府转变，在引导社会各界进行生态治理、环境保护方面也取得了瞩目成就，我国环境保护类非政府组织迅速发展，但由于权力被政府集中控制，自然资源几乎被政府全部掌握，使得环境治理过程中频频出现政府越位和缺位的现象。公民相关的环境知情和参与权缺失、公民社会的发育还不够充分，社会力量较为薄弱，政府作为事实上生态治理行为的主体，不愿与非政府组织和公民社会共享权力，这些使得各行为主体在环境协作治理中呈现一种平衡的状态基本是理想，所以非政府组织和公民社会并未发挥其强大的作用，环境管理失去有效的外部监督，造成多元协作治理效率低下。

（二）环境治理的法律困境

《中华人民共和国环境保护法》（2014）虽然规定了国家要实行“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”等“四个统一”，在实践中如何落实“四个统一”是各重点区域和重点流域所面临的现实困境。作为环境治理的重点区域，京津冀三地在环境治理一体化方面同样面临着许多法律上的困境，下面分别从立法、执法、司法和法律监督四个方面来讨论这一困境。

首先，在立法领域三地缺少统一的区域环境立法。除了全国人大及其常委会制订环境方面的法律和国务院根据这些法律制定的实施条例或细则，以及相关的政府部委制定的环境保护方面的规章等适用全国范围的法律、法规、规章外，京津冀三地享有立法权的地方人大和政府还制订有适用各地的地方性法规和政府规章，三地缺少统一适用的区域性环境法律与法规。由此，三地的环境规划、环境标准、环境监测网络、环境信息、环境污染控制总量、生态补偿标准、环境影响评价、环境预警机制、公众参与等方面都缺少有效的统一与协调，三地各自为是，相互协调与一体化进行环境保护缺少共同规则。

其次，三地环境治理一体化在环境执法中也存有问题。一是三地缺少制度性合作框架机制。我国环境监管体制是环境保护部门统管与各有关部门分管相结合的体制，环境保护不仅涉及环境保护部门一家，还涉及政府内部的多家部门，环境保护在一个政府内部就已经涉及一个部门协调问题。同时，京津冀三地都是省级行政区域，各地的经济社会发展水平与环境问题存在较大差异，京津冀环境保护一体化又涉及三个行政区域。不仅如此，三地的环境执法还涉及三地省级人大，因为它们有权制定地方性环境保护法规，这又涉及人大机构间的协调问题。而当前京津冀一体化环境执法缺少一个制度性合作框架机制来承担三地间政府与人大组织的协调问题。2013年9月国家出台《大气污染防治行动计划》之后，京津冀区域的协作机制也随之启动，但是在持续的雾霾面前，现有协作机制发挥的作用显然有限。而分析原因不难发现，目前的机制只停留在大气污染协商、通报、预警、联动和常规的末端治理的防控。三地亟须建立起一个制度性的合作框架机制以统一协调三地有关机构的行动。二是三地执法能力与水平参差不齐也对形成一体化的环境执法能力造成阻碍。京津冀三地发展阶段不一，产业结构不尽相同，自身环境治理的能力水平不一，所以，在三地寻求协调一致治理环境方面的确存有困难之处。比如，三地对各自污染源相互之间并不了解。这势必对一体化治理以及相互之间的监督和协调形成阻碍。在京津冀环保一体化进程中，首先需要解决互相之间对各自污染源的识别，以及相关信息的共享。当前，对于京津冀而言，推进污染源监测和信息共享步伐是参差不齐的。虽然京津冀三地都已各自建立了监测平台，但运行的情况还不理想，比如，河北很多环保监测数据依然缺失，天津的一些环境监测数据严重滞后，北京也未能实现每个小时进行发布，仍停留在日均值发布的阶段。因此，由于三地在环境执法能力上存在明显的差异，短期内三地难以在一个水平线上达成环境执法一体化。

再次，在环境司法领域中，三地环境治理一体化也面临着问题。一是京津冀三地司法机关对跨行政区环境案件的管辖权配置问题。虽然现行民事诉讼法中对于案件的初审管辖权法院有规定：被告住所地、侵权行为发生地、侵权结果发生地、人身损害的原告住所地等法院都有权管辖。而且，法律对于不同行政区域法院间的司法互助职责也有规定，但是具体到京津冀三地的环境司法时，三地的司法机关之间可能会出于某种动机对于案件的管辖权发生推诿或扯皮现象，造成谁都想管或谁都不想管的情况出现。在环境司法领域，京津冀三地内那些跨省级行政区域的大气污染、水污染、生态破坏等案件可能存在管辖权的配置问题。比如，河北某地的企业排污行为因大气扩散而污染到北京的环境，造成北京地区的一些居民或单位的损失。依据法律，侵权结果发生地在北京，北京当地的法院对案件有管辖权；而排污企业在河北，依据法律，河北当地的法院也有管辖权。当北京的法院行使管辖权时，涉及河北法院的司法协助问题，而河北法院因为自己的管辖权受到限制而可能消极协助。同时，当事者，比如河北的排污企业可能会认为北京的法院行使管辖权会对自己更为不利，怀疑案件的公正性；同理，北京的受害者也可能会认为如果由河北的法院管辖案件，其公正性令人怀疑，从而就会出现两地法院、当事人之间因案件管辖权配置而出现推诿或扯皮现象。二是京津冀三地环境司法的协助问题。除了管辖权配置之外，三地司法机关的司法协助问题也比较突出。当前，我国各地方法院普遍存在着司法地方化问题，在一些地方法院实质上成为地方政府的一个工作部门。对于一些事关地方政府政绩或政府主要官员升迁的环境案件是否立案、是否依法判决、是否依法执行，地方法院都唯地方政府马首是瞻。而当环境案件需要跨行政区域的其他地方法院的司法协助时，当地法院能否依法提供协助，也可能会受当地政府的意志左右，得不到当地法院的依法协助，在其他行政区域内受案的法院很难有所作为。

最后，三地在环境法律监督中也存有一定的问题。京津冀环境一体化治理的情况下，如何做到三地的相关环境信息统一公开透明、接受监督？三地一体化的情况下，如何实现环境规划、环境标准、环境监测和环境保护措施的公开透明？《中华人民共和国环境保护法》（2014）虽然对重点区域环境治理规定了四个“统一”，但是如何实现这四个“统一”将是不得不啃下的一块硬骨头。即使实现了统一规划、统一监测，而统一标准与统一措施将是一大现实障碍。北京的污染企业纷纷外迁河北、天津，而如果河北、天津能实现与北京一样的环境标准和环保措施，那这些企业怎么会有动力外迁到这两个区域中来呢？统一标准与统一措施可以表达在书面上或口头上，但是实际行动中可能就会受到来自方方面面的阻力。特别是来自地方政府的保护，那么如何实现环境信息公开透明，以及对各地政府执行环境标准与环保措施实现法律监督，特别是异地间的相互监督将是一个需要解决的问题^[13]。