京津冀环境治理背景及创新机制研究报告

京津冀地区之所以具有十分重要的战略地位，是因为其濒临渤海，背靠太岳，携揽“三北”，是我国经济前景最具活力、未来开放程度最高，以及具有强大创新能力的地区，预计将成为吸纳人口最多的地区之一，也是拉动我国经济发展的重要引擎。

京津冀地区发展面临诸多困难和问题，就北京而言，“人口滞涨”问题突出，过多的非首都功能，拥堵的交通，严重污染的大气，持续高涨的房价，社会管理难度极大，引发了一系列经济社会问题，引起全社会广泛关注。同时，京津冀地区水资源严重短缺，地下水严重超采，环境污染问题突出，已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张、资源环境超载矛盾最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域，加之区域功能布局不够合理，城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊，特别是河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。上述问题，迫切需要国家层面加强统筹，有序疏解北京非首都功能，推动京津冀三省市整体协同发展。

京津冀地区聚集了众多重工业企业，大部分企业为“三高一低”企业，可见环境问题已成为京津冀一体化过程中亟待解决的问题。2015年，74个新标准第一阶段监测实施城市（包括京津冀、长三角、珠三角等重点区域地级城市及直辖市、省会城市和计划单列市）监测结果显示，40个城市达标天数比例在50%～80%，8个城市（衡水、济南、保定、郑州、邢台、邯郸、唐山和石家庄）达标天数比例不足50%，其中京津冀地区的城市有6个。空气质量综合指数分析表明，74个城市中，空气质量相对较好的10个城市（从第1名到第10名）为海口、厦门、惠州、舟山、拉萨、福州、深圳、昆明、珠海和丽水，空气质量相对较差的10个城市（从第74名到第65名）为保定、邢台、衡水、唐山、郑州、济南、邯郸、石家庄、廊坊和沈阳，京津冀地区有7个城市空气质量排名靠后^[1]。

2015年，京津冀地区13个地级以上城市达标天数比例在32.9%～82.3%，平均为52.4%，比2014年上升9.6个百分点，比2013年上升14.9个百分点；平均超标天数比例为47.6%，其中轻度污染、中度污染、重度污染和严重污染天数比例分别为27.1%、10.5%、6.8%和3.2%。13个城市中，张家口达标天数比例为82.3%，6个城市达标天数比例在50%～80%，6个城市达标天数比例不足50%。超标天数中以PM2.5为首要污染物的天数最多，占超标天数的68.4%；其次是O₃和PM10，分别占17.2%和14.0%。PM2.5平均浓度为77微克/立方米（超过国家二级标准1.20倍），比2014年下降17.2%，有12个城市超标；PM10平均浓度为132微克/立方米（超过国家二级标准0.89倍），比2014年下降16.5%，13个城市均超标；SO₂平均浓度为38微克/立方米（达到国家二级标准），比2014年下降26.9%，13个城市均达标；NO₂平均浓度为46微克/立方米（超过国家二级标准0.15倍），比2014年下降6.1%，有11个城市超标；O₃日最大8小时均值第90百分位数浓度为162微克/立方米，与2014年持平，有7个城市超标；CO日均值第95百分位数浓度为3.7毫克/立方米，比2014年上升5.7%，有4个城市超标。京津冀及周边地区（含山西、山东、内蒙古和河南）是全国空气重污染高发地区，2015年区域内70个地级以上城市共发生1710天次重度及以上污染，占2015年全国的44.1%。从重度及以上污染发生季节来看，1-3月以及10-12月是重污染高发季节，其中12月区域内连续发生多次大范围重污染过程，重度及以上污染发生天数占全年的36.8%，明显高于其他月份。

2014年2月，习近平总书记在京津冀协同发展工作座谈会上强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，首次将京津冀协同发展问题上升到国家战略层面。2015年4月30日，中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，再次强调了推动京津冀协同发展是一项重大的国家战略，提出京津冀协同发展战略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，促进区域协调发展，形成新增长极。京津冀协同发展，环境治理要先行。“十八大”提出“大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。推动京津冀协同发展是党的“十八大”以来我国的一个重大国家战略，对于打造新型首都经济圈、推动京津冀一体化发展、带动环渤海地区合作发展、促进全国区域协调发展、提升国家形象和国际竞争力具有重大意义。

京津冀一体化作为国家重要战略需要三地政府相互支撑，坚持优势互补、互利互赢的原则，走出一条协同发展的可持续道路。京津冀协同发展，环境治理要先行。基于环境政治学的观点，环境问题对政治和社会有着越来越重要的影响，政府在制定政策时必须更多地考虑到环境因素。自实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》《京津冀协调发展区域规划方案》等规章制度出台以来，京津冀环境治理已初见成效，2015年4月，京津冀PM2.5月均浓度同比降18.3%。但是京津冀生态问题仍不容乐观，污染物排放总量远超本地区环境承载力，地区水质劣V类断面比例高于1/3，受污染地下水占1/3。如何更加有效地提升环境治理水平和质量，全面落实中央政策是当地政府共同面临的问题^[2]。(www.xing528.com)

由于生态环境不会随着人的意志而进行改变，一旦生态环境遭到破坏，其影响将超过地域的限制，随着经济发展，必须建立起环境和经济共同发展的方针。由于一部分地方政府为了提高经济的发展水平，由于没有强力的机构来对其进行管理，因此使得经济发展和环境保护之间存在着失衡，从而使得经济的发展是以牺牲环境为代价，从而使得地方污染十分严重。对于环境的治理以及行政管理两者之间存在着矛盾，从京津冀发展状况来看，北京和天津的污染程度较为严重，而河北的环境污染面积正在逐渐扩大，对于该地区的污染治理来说，需要地方政府和企业、公民之间加强合作，同时要建立一个符合该地区发展的合作机制。

作为发展中国家建设世界城市的先锋，客观上要求北京必须瞄准国际城市的高端形态，不断提高城市国际化水平，然而环境污染已经成了北京吸引跨国公司、国际组织和全球高端人才的一道鸿沟，严重阻碍了世界城市的建设步伐。

由于环境治理的外部性特征，京津冀地区环境治理已不是单靠一地地方政府能够解决的，需要三地政府共同努力。然而三地政府出于自身利益的考虑往往在协同治理方面积极性不高，影响了京津冀环境治理的进程。京津冀环境协同治理利益协调机制能够有效调节各政府之间的利益和利益矛盾，增强三地政府环境治理动力，实现环境治理的目标。

利益协调机制包括利益转移支付制度、利益补偿制度、利益分享制度，通过对京津冀环境协同治理利益协调机制的研究，对其包含的各方面内容进行完善与补充。现阶段的利益协调机制理论性较强，但是实践性相对较弱，京津冀环境协同治理将利益协调机制与京津冀实际相结合，丰富利益协调机制相关理论。

环境治理作为京津冀区域合作的重要内容，对京津冀区域协同治理各方面发展有很强的示范作用，良好的环境治理效果既能为其他领域协同治理提供相关经验，又能提高京津冀协同治理的效果，促进京津冀一体化全面发展。