首都城市环境建设评价指标研究报告

针对首都城市环境建设，我们从市政市容建设、公共基础设施建设、社会秩序建设和生态环境建设四个方面来考虑评价指标的构建。

（一）市政市容建设

市政市容建设包括以下7个方面：

（1）通过“精细管理、美化市容”工作，提升城市形象。其中“精细管理”工作包括建筑物外走廊堆和顶部等位置堆放物品和积存垃圾的清除；多层楼房的“平改坡”工作，楼宇室外空调设置及窗外护栏的规范化工作；建筑工地的施工围挡规范化工作。城市“美化市容”工作主要是包括城市景观的设计和优化，对城市公共空间进行绿化美化，力图保证市容环境干净整洁，展现首都优雅大气的形象。扩大景观建设工作覆盖面，对于特色街区、标志区域等城市重点区域的景观建设要依据因地制宜的原则，提升景观品位。加强违建拆除工作，对废弃的建筑物（如烟囱、线杆）及建造质量较差的建筑小品（如花坛、雕塑）进行拆除；按时保质的对建筑物外立面进行粉饰。

（2）推进生活垃圾分类。推广“零废弃”活动，减少垃圾数量；清除积存垃圾、消灭卫生死角和白色污染，大力提高清扫水平；治理街道和公共场所，包括小广告在内的乱涂乱画和乱堆乱放。

（3）加强户外牌匾、标识、广告的管理水平。通过规划优化和标准细化等手段提高户外广告的管理。

（4）对城市的道路照明和景观照明进行规划设计，制定北京城市道路照明技术规范。推广城市照明节能和管理的新技术，如物联网技术、合同能源管理模式等。

（5）加强城市架空线入地管理工作。保证市重点地区、五环路内主次干路和远郊区县中心地区的通信架空线、10千伏及以下电力架空线入地。

（6）以有序、整洁、畅通和安全为标准，实施北京市五环路以内过街天桥、地下通道和铁路涵洞的治理工作。通过长效管理机制，加强地下通道硬件设施的建设、日常保洁、管理维护和监督检查工作。

（7）以连续性、可识别性、整体性和可传达性为标准，加强城市标识系统的管理工作。城市标识系统包括指引标志、路牌、门牌、邮政编码、公共场所英语标识等。

（二）公共基础设施建设

公共基础设施建设包括11个方面的工作：

（1）完善居民居住环境周边的基础设施建设，提高这些基础设施的服务承载力，从而提高居民生活空间的舒适度。

（2）完善生活垃圾处理的基础设施建设，在科学规划的基础上促进生活垃圾综合处理设施和垃圾填埋场的规划和治理。

（3）完善公厕建设，在合理布局的基础上，做到标志明确，干净整洁。

（4）完善城市地下管网、井盖等基础设施的管理工作。

（5）完善城市道路周边的公共服务基础设施。

（6）完善城市污水和再生水处理的基础设施建设，包括城区雨水旧沟、雨污合流管道、地下水雨水管网消隐改造、集水池和透水路面等。

（7）完善交通基础设施，包括轨道交通、地面公交及相关的标识、站牌、站台等，保证居民乘车环境良好。

（8）完善自行车道系统、人行道、立体人行过街设施等基础设施。

（9）完善停车场等交通基础设施。

（10）完善无障碍设施体系，具体包括无障碍交通出行网络、公共建筑无障碍化设施、休闲娱乐无障碍化设施等。

（11）完善全市尤其是新城和区县的应急避难基础设施及配套设施。

（三）社会秩序建设

社会秩序建设包括以下3个方面：

（1）持续改进治安秩序、市场秩序、市容秩序、旅游秩序、交通秩序五大环境秩序，满足城乡居民对社会秩序服务的需求。

（2）通过综合整治，解决违法建设、社会治安扰序、制假窝点等城乡接合部的环境秩序难点问题，持续改进城乡接合部的环境秩序。

（3）市、区、街（乡、镇）三级要齐抓共管，从源头治理环境秩序问题。

（四）生态环境建设

生态环境建设包括以下4个方面：

（1）以“山区绿屏、平原绿网、城市绿景”为目标，完善加强生态屏障建设。具体包括荒山绿化工程、平原防护林改造、城区道路及公共绿地绿化工作、公共建筑屋顶绿化等。

（2）完善城市公园体系，包括开放式休闲公园、城市休闲公园、郊野公园、新城滨河公园、森林公园等。

（3）完善大气环境治理工作，具体包括扬尘污染控制、风沙源治理、区域大气污染联防联控等。

（4）完善“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线，在山区水源地构建生态清洁小流域，治理平原水源地污染源，加强潮白河、北运河等五大水系的环境综合治理。

指标是指标体系的基本组成部分，也是一个指标体系是否科学的基础。因此指标的设计必须依照科学的原则，可以从数量、替代性、综合性、等各方面对被研究对象进行描述。指标不能孤立存在，只有在一个相互制约、相互联系的整体中才能发挥作用。

（一）指标体系构建的原则

构建指标要从定性研究和定量研究两个维度出发。定性指标要保证指标的针对性、独立性、完备性和稳定性；定量指标则要保证其定量过程科学、合理而且具有可比性。在设计首都城市环境建设的考核指标体系时，应该从城市的经济发展水平出发，反映问题的全面性等方面着手，考虑指标体系的设计和选取。在本书中，我们在构建指标时主要遵循如下原则：

首先，评价指标要满足系统性和相关性。系统性原则是指评价指标可以完备、系统地反映评价对象的所有特征；相关性原则是指评价指标能够突出主要因素，而其指标之间具有逻辑关系。

其次，评价指标要有可评价性和适用性。也就是说，指标要可以量化，具有可比性，指标所采用的数据可以通过调查、统计等手段获得，而且这些数据要适用于所研究的对象。

再次，所选择的指标应该以北京市与环境相关的有关法规政策为依据，作为考核城市环境建设的指标体系，必须使考核指标在法规政策方面有依据。指标选取要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容，应把城市环境考核工作纳入政府的综合决策，在城市总体规划中应反映出环境建设考核的主要指标。使这些指标可以作为相关部门考核的手段，并为持续改进环境政策提供定性和定量的数据支持。

最后，所选择的指标还要有层次性、代表性和全面性。在考察北京市环境建设状况时，要涵盖社会的宏观层次、微观层次，从复杂的社会大系统开始考虑，力图使每个指标具备代表性，可以全面地反映北京市环境建设的整体状况。

另外，科学性、实用性、连续性原则也是指标设计应该遵从的主要原则。要使评价指标具有可操作性，力图使指标简单明了，可以连续观察，获得研究对象纵向连续的观察结果，从而更有效的揭示研究对象的问题和变化规律。在考核指标实际应用的过程中，如果发现某些操作性不强或再继续进行考核实际意义不大的指标，应注意剔除，并将某些较易操作，具有较好适宜性及有效性的指标纳入考核指标体系。

指标的选择还要满足突出重点的原则和以人为本的原则。一个指标体系的指标数量太过庞大，不利于数据的整理，指标之间相互影响增加，不利于全面的反映研究对象，因此指标设计要突出重点，反映研究对象的主要矛盾和主要问题。另外，城市环境的建设是以满足城市居民生活为主要任务，因此，指标的设计要突出以人为本的理念，反映城市居民生活的适宜程度。城市环境的优劣，主要应以城市居民的生活适宜程度为标准，因此，考核指标的选择应以人为本，合理选取。

（二）指标体系构建的依据

首都城市环境建设考核指标体系建立的依据，包括：《2011年首都城市环境精细化管理美化市容工作方案》《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《首度城市建设考核评价方法》《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要》等。

1.《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）

《纲要》是首都北京发展建设的五年规划，这一规划的目的在于将首都建设为以“人文北京、科技北京、绿色北京”为目的有中国特色的世界城市，它是首都转变经济发展方式，以科学发展观开创新局面的重要规划。

（1）该规划提出了在发展中要切实重视的五项内容，提升城市管理是其中之一。具体要求是“坚持统筹城市规划、建设与管理，把提高城市治理效能摆在更加突出的位置，全面提升城市运行管理和服务水平，促进城市的规划、建设与经济社会发展更加协调。把人口、交通、环境和社会公共服务作为城市战略管理的重点，使城市的发展更好地服务于生活。加强城市战略资源管理，统筹常态与应急、供给与排放、地上与地下、城区与郊区，推进城市管理的精细化、智能化，使城市的运行更加安全高效。”

（2）该规划提出了“十二五”时期全市发展的六个主要目标，其中之一是城乡环境更加宜居，即“城乡环境更加宜居。率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。全市生态服务价值进一步提高，林木绿化率提高到57%。交通拥堵现象得到有效治理，中心城公共交通出行比例达到50%。万元GDP能耗、万元GDP二氧化碳和主要污染物排放持续下降，空气质量二级和好于二级天数的比例达到80%。基本实现城市生活垃圾零增长、污水全处理。城市管理的精细化、智能化水平进一步提高。”由此可见，“十二五”时期城市环境建设是北京市发展的重要目标和主要内容之一。本项研究应紧密结合规划纲要的各项要求，制定相应的考核指标，为实现北京市“十二五”时期的发展目标提供支持。

2.《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要（2011—2015年）》

“十二五”时期的重要任务是实施“人文北京、科技北京、绿色北京”发展战略，也是将北京建设成为具有中国特色的世界城市的重要时点。在新的历史时期，北京对城乡环境建设提出了新要求和新任务。《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要（2011—2015年）》的目标，是“以首都城乡环境的规划、建设、管理和服务保障为内容，结合首都历史文化、人文景观和生态特点，全面美化市容环境，着力改善生态环境，加快完善设施环境，加强规范秩序环境，加强市民生活区域、进京第一印象区域、重点区域和薄弱区域四大区域环境建设，让市民能享受到优美的市容、良好的生态、完备的设施、和谐的秩序”。

这一规划纲要为首都城市环境建设指标体系中市容环境、生态环境、设施环境、秩序环境以及区域环境建设的几个层面的指标提出全面、适合的参考依据。

3.《2011年首都城市环境“精细管理美化市容”工作方案》

《2011年首都城市环境“精细管理美化市容”工作方案》的指导思想是“围绕‘人文北京、科技北京、绿色北京’的战略部署，深入贯彻落实科学发展观，推进城乡环境建设一体化新格局，满足人民群众日益提高的环境需求，通过‘出标准、灭死角、落责任、提水平’，大力提升城市环境景观水平，大力解决环境建设重点难点问题，大力改善群众身边的工作生活环境，全面推进城市环境精细化管理，全面推动环境管理长效机制的建立，全面提高首都环境建设水平，以整洁优美的城市环境迎接建党90周年，为建设中国特色世界城市做出新贡献。”

该工作方案的目标是“全面统筹首都环境建设资源，全面推进环境建设重点任务，动员全市人民参与环境建设。”工作方案的重点任务是“提升重点大街景观水平、提高重点地区环境水平、改善进京第一印象区域环境面貌、整治脏乱地区突出问题、改善市民生活环境，健全以网格化管理为核心的精细管理网络。”依据该工作方案的相关要求，本项研究考核指标体系的建立，应突出对重点区域环境水平的考核，重点考核重点区域的突出问题，从而更有针对性的提升城市环境。

4《北京市市容环境卫生条例》

北京市为了加强城市市容环境卫生管理，创造清洁、优美的环境，保障人民身体健康，促进社会主义物质文明和精神文明建设，制定了该条例。该条例针对市容管理和环境卫生管理，详细划分了管理责任，对于城市容貌和环境卫生相关的各个方面提出了相应要求和管理标准。

其中，城市容貌包括建筑物和构筑物、道路及其相关设施、户外广告和牌匾标识、标语和宣传品、夜景照明等；环境卫生包括清扫保洁、垃圾等废弃物的收集、清运和处理等。该条例为首都城市市容环境建设指标的选取提供了有力依据。本项研究应紧密结合《北京市市容环境卫生管理条例》中对城市容貌和环境卫生方面的相关要求，制定全面、准确的考核评价指标，并给出适当的评分标准。

5.《首都城市环境建设考核评价办法》（试行）（以下简称《办法》）

《首都城市环境建设考核评价实施细则》和《首都城市环境建设考核评价办法》（试行）于2011年4月颁布，他们的目的在于利用考核评价的方法，加强城市建设管理，保障城市环境建设任务的完成。依据《办法》规定，通过综合考评和社会评价两个方面来考察各区县城市环境建设的工作，这些工作包括十二个方面：综合检查、重点任务及保障、信息化城管、城市容貌、环境卫生、环境秩序、园林绿化、水环境、大气环境、城市环境热线、统计社会公众满意度调查和志愿者队伍信息反馈。

本研究在建立首都城市环境建设考核指标体系时，应参考北京市各区县2011年首都城市环境建设考核评价结果，对不能反映实际情况、难于考核的指标进行修改或删减。同时，对考核指标在广度和深度上进一步扩展，以使考核评价结果能够更加全面地反映首都城市环境建设的情况。

（一）指标选择的通用框架和筛选范围

1.通用框架

（1）工作任务和具体措施评价指标选择。对相关部门工作任务的配置、组织实施、保障措施情况，包括资金、技术、人才等的支持情况进行梳理。选取与效果指标关系最密切、最能体现关键工作过程的关键指标建立考核指标体系。如与污水处理效果直接相关的“中心城区污水处理厂升级改造、新建污水处理厂数量”等污水厂建设指标。

（2）城市环境建设效果评价指标选择。对环境建设的成果进行梳理，建立考核指标体系。如秩序环境建设，包括城乡接合部环境、农村环境建设、和谐环境氛围环境建设效果的评价等。评价的视角则立足于环境考评检查人员和公众。

（3）配套措施评价指标选择。对公众参与度、宣传交流等城市环境建设配套措施进行梳理，建立考核指标体系。如环境热线，包括形成全社会合力的源头治理等。评价的视角同样要立足于环境考评检查人员和公众。

2.指标筛选的范围

首都环境建设评价从以下四个方面来考察：

（1）市容环境情况。指标体系包括两个方面：①环境卫生：垃圾收集、清运和处理、公厕环境、城市道路环境。②城市容貌：户外广告和牌匾标识、标语和宣传品、夜景照明等。

（2）设施环境情况。对各个区县的基础设施情况进行考核，考核指标包括给排水设施、供暖供气设施、公厕设施、交通条件、居住水平等。

（3）秩序环境情况。对各个区县的社会秩序环境进行考核。考核指标包括治安状况、综合执法情况等。

（4）生态环境情况。生态环境情况包括对各个区县的自然环境进行考核，考核指标包括水环境质量、空气质量、植被覆盖率、人均公共绿地面积、人均园林绿地面积、建成区绿化覆盖率、噪声控制区覆盖率等指标。

（二）单指标评分说明

1.指标赋值的基本准则

（1）定性指标量化赋值。可采取以下几种方法：

1）根据情况先划分等级，并制定相应的等级划分细则，按百分制评分得到单指标得分。

2）直接赋值“好”“一般”“不好”等评分级别，得到单指标得分。

3）扣除打分法。确定指标得分最高值，同时确定不符合评分标准项目的扣除得分，得到单指标得分。

此外，还可以通过制定问卷调查表，采用打分调查法获取单指标的量化值。可通过两种方法得到。第一，通过对研究区域情况比较熟悉的多个专家评判打分得到。该方法比较简单，但主观性较大。第二，在条件允许的情况下，将调查群体分为三类，一是熟悉研究区域的专家；二是环境领域的管理者和决策者；三是考察区域的群众。通过对上述三类群体的调查，了解人们对现状的认可程度以及对理想值的期望。

（2）定量指标的赋值方法。可以采取的方法包括：

1）比例指标，可依据指标得分的最低值和最高值，按照百分制得到单指标得分。

2）比率指标，可依据指标得分的最低值和最高值，按照比率相乘的方法得到单指标得分。

3）参考其他成熟指标体系的评分标准，如国际和国家标准，给指标赋值。

2.具体指标评分依据

（1）市容环境类指标。

1）城市照明。参考《北京城市道路照明专项规划》《北京城市景观照明专项规划编制》相关要求。

2）户外广告、牌匾标识。参考《北京市户外广告和牌匾标识管理规定》相关要求。

3）城市道路公共服务设施。参考《城市道路公共服务设施设置规范》相关要求。

4）垃圾收集、清运和处理。参考《生活垃圾收集运输管理规范》地方标准。参考《国家环境保护“十二五”规划》相关指标：城市市区生活垃圾无害化处理率≥85%，且渗滤液要处理达标。

5）公共厕所。参考《北京市公共厕所管理办法》相关要求。

（2）设施环境类指标。

1）给排水系统。参考《北京市“十二五”时期城乡市容环境建设规划》相关要求。

2）供暖供气设备。参考“十一五”国家环保模范城的指标标准：城市集中供热普及率≥65%。

3）公共厕所。参考《北京市“十二五”时期城乡市容环境建设规划》的相关要求。

4）城市道路。参考《北京市“十二五”时期城乡市容环境建设规划》相关要求：每年完成100条大街城市道路公共服务设施规划编制。

5）无障碍及应急避难设施。参考《北京市“十二五”时期城乡市容环境建设规划》相关要求。

（3）秩序环境。在《北京市“十二五”时期城乡市容环境建设规划》中，对首都秩序环境的建设提出了相关要求，即“统筹考虑城乡居民对公共环境和公共服务的多元化需求，以完善城市环境秩序管理体系为核心，持续开展市容秩序、市场秩序、旅游秩序、交通秩序、治安秩序五大环境秩序的整治工作，形成政府主导推进、部门协调联动、社区密切配合、社会广泛参与、公众自觉维护的和谐环境氛围。”

（4）生态环境类指标。

1）大气环境。参考《国务院办公厅转发环境保护部等九部门关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》《国家环境保护“十二五”规划》《北京市“十二五”时期环境保护和建设规划》等规划指导类文件相关要求。

2）水环境。参考《国家环境保护“十二五”规划》《“十二五”主要污染物总量控制规划》《北京市“十二五”时期环境保护和建设规划》等规划指导类文件相关标准。

3）声环境。参考《国家环境保护“十二五”规划》《“十二五”主要污染物总量控制规划编制指南》《北京市“十二五”时期环境保护和建设规划》等规划指导类文件相关标准。

4）植被绿地。参考《国家环境保护“十二五”规划》《“十二五”主要污染物总量控制规划编制指南》《北京市“十二五”时期环境保护和建设规划》等规划指导类文件相关标准。到2015年，全市林木绿化率达到57%，城市绿化覆盖率达到48%。

5）废物处置。参考《国家环境保护“十二五”规划》《“十二五”主要污染物总量控制规划编制指南》《北京市“十二五”时期环境保护和建设规划》等规划指导类文件相关标准。2015年，生活垃圾焚烧、生化、填埋处理比例达到40∶30∶30；生活垃圾资源化率达到55%；城区生活垃圾无害化处理率达到100%，郊区生活垃圾无害化处理率达到95%。餐厨垃圾资源化处理能力达到2700吨/日；餐厨垃圾资源化率达到100%；污泥无害化率达到100%；城区污泥资源化率达到95%，郊区污泥资源化率达到90%。工业固废年增长率达到0%；工业固废处置利用率达到98%。城镇医疗废物无害化率达到100%，工业危废处置利用率达到100%。

（三）指标权重的计算

目前的评价方法中，权重的确定方法有几十种，但按原始数据的来源不同可分为两大类：一类是主观赋权法，即根据专家的经验主观判断确定，如德尔菲法（Delphi）、层次分析法（Analytical Hierarchy Process简称AHP）、模糊子集法（FSM）、比较矩阵法（CMM）等；另一类是客观赋权法，即根据评价指标的实际数据确定，如熵值法（EVM）、主成分分析法、相关度法等。

考虑到城市环境评价中各指标重要性的不同，本研究采用主观赋权法确定指标权重。为了提高主观赋权的科学性，本研究采用层次分析法来确定各层次指标的权重。层次分析法的优点在于它能把定性因素定量化，并能在一定程度上检验和减少主观因素影响，使评价更趋科学化。(www.xing528.com)

层次分析法是美国运筹学家A. L. Saaty在20世纪70年代提出，并于80年代引入我国的。层次分析法可以将同一层次上的各因素两两相比，按其优良程度或重要程度划分为若干等级，并赋以定量值。层次分析法的基础主要是人们对于每一层次中各因素的相对重要性给出的判断。通过引入合适的标度，这些判断可用数值表示出来，写成判断矩阵。该矩阵表示针对上层次某因素而言，本层次中与之有关的因素之间相对重要性的比较。由判断矩阵，可计算出矩阵的最大特征根及其对应的特征向量。根据矩阵理论，前者用于一致性检验，后者即为某一层次元素对于上一层某一元素的相对重要性权值。当判断矩阵的完全一致性不符合要求时，需要重新调整判断矩阵。

综合评价过程中，指标的权重是指标相对重要程度的一种客观度量的反映，指标权重的精确性决定了评价结果的准确性。

层次分析法的主要步骤如下：

（1）建立层次结构模型。层次结构模型是一个具有“H”层递阶结构的系统。其第一层只有一个元素，各层次元素仅属于某一层次，且结构中的每一元素至少与该元素的上层或下层某一元素有某种支配关系，而属于同一层的各元素间以及不相邻两层元素间不存在直接的关系。层次分析法的有关运算过程主要是针对如何科学、客观地求取递阶层次结构综合指标体系的权重值展开。

（2）构造判断矩阵。将同一层次中的各元素（u_i，u_j）针对该层次指标c的重要性两两进行比较，并按1～9标度法进行赋值，构造判断矩阵，记为A=（a_ij）_n×n。

式中，a_ij为元素u_i比u_j相当于c的重要性标度，n为两两比较因素的个数。

所谓标度，就是人们根据对客观事物的观察和认识，在特定范围内对事物的某种特性所规定的对比基准。1～9标度的含义见表3-1。

表3-1 标度的含义

（3）单层次权重及其一致性检验。求判断矩阵A的最大特征根及其对应的特征向量，经归一化后即为同一层次相应因素对于上一层次某因素相对重要性的排序权值，并对其进行一致性检验。根据一致性矩阵的性质，本文采用方根法来求单个判断矩阵的特征向量：

1）计算判断矩阵每一行元素的乘积M_i=，i =1，2，…，n。

2）计算M_i的n次方根。

3）对向量正规化，即，则C =[C₁，C₂，…，C_n]^T即为所求的特征向量。

4）计算判断矩阵的最大特征根λ_max=，式中（A ×C）_i表示向量（A ×C）的第i个元素。

5）计算一致性检验指标CR =CI/RI，其中CI=，RI为评价随机一致性指标，其值见表3-2。

表3-2 1～10阶判断矩阵RI值

在通常情况下，对于n≥3阶的判断矩阵，当RI≤0.1时，就认为判断矩阵具有可接受的一致性。否则，当RI＞0.1时，说明判断矩阵偏离一致性程度过大，必须对判断矩阵进行必要的调整，使之具有满意的一致性。

AHP对于所建立的每一判断矩阵都进行一致性比例检验。这是保证最终评价结果正确的前提。如没有特殊说明，本章指标的权重都由AHP得来。

（四）首都城市环境建设评价指标体系

1.市容环境评价指标体系

市容环境评价指标包括城市景观、城市照明、户外广告、标识系统、特殊位置（地下通道、过街天桥及铁路涵洞）、垃圾处理（包括收集、清运和处理）、城市道路清扫、公共厕所八个一级指标。该项评价由市貌相关主管部门对各区县城市容貌建设和管理情况进行定期开展评价。为方便组织实施，评价先按百分制计分，然后再进行分值换算。初步拟定的一级指标及其权重如表3-3所示。

表3-3 市容环境评价指标体系

表3-3中各一级指标分值的计算如表3-4～表3-12所示。

表3-4 城市景观评价指标评分标准

表3-5 城市照明指标评分标准

表3-6 户外广告指标评分标准

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表3-7 标识系统指标评分标准

表3-8 特殊位置指标评分标准

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表3-9 垃圾处理指标评分标准

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表3-10 城市道路清扫指标评分标准

表3-11 公共厕所指标评分标准

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表3-12 其他考核指标及计算方法

2.设施环境建设指标体系

设施环境评价的指标层，包括给排水系统、能源动力设施、城市道路及交通设施、无障碍及应急避难设施四个方面。为方便组织实施，评价先按百分制计分，然后再进行分值换算。初步拟定的一级指标和权重如表3-13所示。

表3-13 设施环境评价指标体系

表3-13中各一级指标分值的计算如表3-14～表3-17所示。

表3-14 给排水系统指标评分标准

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表3-15 能源动力设施指标评分标准

表3-16 道路交通设施指标评分标准

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表3-17 无障碍及应急避难设施指标评分标准

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3.秩序环境建设指标体系

秩序环境的评价指标包括重点区域管控、源头治理、重大活动环境保障、市场秩序、治安秩序、旅游秩序、交通秩序七个方面。为方便组织实施，评价先按百分制计分，然后再进行分值换算。初步拟定的一级指标和权重如表3-18所示。

表3-18 秩序环境建设评价指标体系

表3-18中各一级指标分值的计算如表3-19～表3-23所示。

表3-19 重点区域管控指标评分标准

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表3-20 源头治理指标评分标准

表3-21 重大活动保障指标评分标准

表3-22 市场秩序和治安秩序指标评分标准

表3-23 旅游秩序和交通秩序指标评分标准

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4.生态环境建设评价指标

一些生态保护政策和治理方法在提高城市生态水平上具有滞后性，所以生态环境建设指标不同于单纯的生态环境指标，生态建设指标不仅包括生态环境指标，也包含城市生态建设的投入和管理指标。依据《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要》和《2011年首都城市环境精细化管理美化市容工作方案》《首都城市建设考核评价方法》等指导类文件和相关标准，我们将首都城市生态环境建设指标体系构造成一个层次分析的结构模型。具体指标如表3-24所示。

表3-24 生态环境建设评价指标体系

为方便组织实施，评价先按百分制计分，然后再进行分值换算。表3-24中各一级指标拟定的评分标准如表3-25～表3-31所示。

表3-25 政策指标体评分标准

表3-26 经济指标体评分标准

表3-27 资源利用指标体评分标准

表3-28 空气质量指标体评分标准

表3-29 水质量指标和声环境质量指标评分标准

表3-30 绿化指标评分标准

续表

表3-31 废物处置指标评分标准

5.综合指数的计算和分级标准

环境建设综合指数的计算如下：

其中E₁（X）是城市环境建设综合指标得分，a_i是一级指标权中，X_i是一级指标得分。根据前节所提层次分析法，城市市容环境、城市设施环境和城市秩序及生态指标四大一级指标权重分别为0.1718，0.1658，0.1322，0.5302。

综合考核分级标准可直接借用百分制与定性评价对应方式，制定评分等级量表。采取100分作为分制标准，60～100分每隔10分分别设定为保护效果“一般”“较好”“良好”“很好”“非常好”；60分以下，等级设定为保护效果“差”。具体评分等级量如表3-32所示。

表3-32 总评分与评分等级对照表

通过综合研究文献，我们发现随着评价主体和研究视角的不同，现有的城市环境评价指标体系差异较大，这主要反映在以下几个方面。首先，是不同理论差异大，有些人主张“少而精”的评价体系，例如，单指标评价，认为这样的评价标准可操作性强；有些人则主张采用“细而全”的综合评价指标体系，认为这样的评价体系可以从整体上把握城市环境。其次，是各种评价在实践上差异大，国家建设部、国家环境总局等单位站在各自的角度进行城市环境建设的评价工作，而各个城市也有自己的环境建设评价方法。除此之外，环境建设评价的理论研究和实践之间也存在较大距离，一些学术理论上提出的评价指标体系在模型设计上比较完善，但和实际运用存在较大距离；而一些实践中运用的评价指标体系，又往往比较简单，缺乏科学性。此外，综合性指标体系中定性指标的加入也是评价指标体系缺乏权威性的原因。比如，指标体系中的城市秩序环境、城市文化环境、城市景观和居民满意度等定性指标，这些指标的加入，再加上各指标间权重分配的不同，造成了不同指标体系间的巨大差异。现有的城市环境评价指标体系差异较大的直接后果是评价体系权威性的下降。

基于上述问题，本研究将一些权威经典的定量指标和一些反应地方特色的定性指标分开，从城市的生态环境和面貌环境两个角度进行城市环境的评价工作，构建采用基于向量结构的城市环境建设考核指标，并将它用来评价北京市各区县的城市环境建设水平。

（一）城市环境建设综合指数构建

1.城市面貌环境建设综合指数

本研究将城市市容环境、城市设施环境和城市秩序定义为城市的面貌环境。城市面貌环境是城市环境管理水平以及城市居民在维护城市环境方面整体素质的体现。在一级指标的引领下，指标体系建立相应的二级指标如上一节所述。各项指标的评分依靠专家打分获得。专家由包括来自城市容貌、环卫、市场等相关主管部门的管理人员和城市居民组成。专家团队将针对城市面貌建设和管理情况进行定期评价，每项评价均按照百分制计分。

城市面貌环境综合指数的计算如下：

其中E₁（X）是城市环境面貌综合指标得分，a_i是二级指标权中，X_i是二级指标得分。根据前节所提层次分析法，城市容环境、城市设施环境和城市秩序三大一级指标权重分别为0.3657，0.3528，0.2815。

2.城市生态环境建设综合指数

城市生态环境综合指数的计算如下：

其中E₂（Y）是城市生态面貌综合指标得分，b_j是二级指标权中，Y_j是二级指标得分。生态环境建设评价指标权重如表3-24所示。

（二）二维向量评价模型及案例

1.城市环境评价的向量结构

城市环境评价指数的向量结构（图3-1）。

图3-1 城市环境评价二维结构指标

第一象限代表了城市环境建设的理想状态，城市的面貌环境和生态环境综合指标都达到了较高的水准，城市面貌清新，管理有序，生态环境良好。

第二象限是很多城市发展的起点，生态环境良好，但是城市面貌较差，我国改革开放前很多城市处在这个象限。随着经济的高速发展，城市的环境遭到破坏，城市的环境质量水平很快进入第二阶段，也就是第三象限。

第三象限中的城市在面貌环境和生态环境两方面都不太好，城市环境较差，然而在我国城市发展过程中，这一阶段往往不可避免。我国处在这一阶段的城市，往往是经济高速发展，城市快速扩张的阶段。在此阶段之后，随着居民环境意识的提高，城市发展进入第四象限。

第四象限中的城市属于面貌优良型的城市。从城市发展的历程来说，第四象限属于面貌环境优良型的城市，处在这一象限的城市，已经开始重视城市环境的建设，随着城市环境治理方面教育和资金投入的增加，市民环境意识增加，城市面貌大有改善，城市秩序不断提高，但是，生态环境指标的改善还有一定的滞后性。

这一城市环境评价的二维向量模型恰好印证了城市发展的环境库兹涅茨曲线^[1]。环境库兹涅茨曲线（EKC）是一条倒“U”型曲线，它指出：随着经济的发展，城市环境先是逐渐恶化，当经济发展到一定阶段之后，城市环境又开始逐渐好转。这一变化过程相当于城市环境评价二维结构模型中，城市发展从第二象限，到第三象限，然后进入第四象限，最后进入第一象限的全过程。环境库兹涅茨曲线为“先污染，后治理”的环境政策提供了理论依据，认为环境危机只不过是一个阶段性现象，当经济增长达到较高阶段后，它就会自动得到解决。这一理论的提出是建立在某些发达国家工业发展事实的基础上的，而对大多数发展中国家而言，经济发展所面临的环境约束条件已不同于发达国家所经历的经济发展过程，依然想重复发达国家“先污染，后治理”的道路，付出的代价将会远远超过发达国家^[2]。

2.实证结果和分析

根据生态环境状况，将生态环境分为3级，既优良、一般、较差。“较差”对应生态指数为20～55分，“一般”对应的分值在55～75分，大于75分以上为优良。

对于城市面貌指数，召集首都环境管理部门相关专家和市民代表对16区县城市环境面貌进行考评。考评依照城市环境的面貌指标从城市容貌、城市环境卫生、城市秩序三大方面进行。面貌环境分为两大类，平均分值以上为优秀，平均分以下为较差。2014年评价结果如图3-2所示。

从图3-2可以看出，16个区县随着首都功能区的分类，出现明显的聚类现象。首都功能核心区包括东城区和西城区，这两个区面貌指数排名靠前，但是生态指标落后。城市功能拓展区石景山区、丰台区、海淀区和朝阳区里面，石景山区的生态环境和城市面貌环境最差，和其他几个区有着明显的距离，也是唯一一个第三象限的区。城市发展新区：房山区、通州区、昌平区、顺义区和大兴区，出现明显分化，昌平和房山处于第一象限，城市环境整体状况良好；通州、大兴区落在第二象限，城市面貌有待改进，顺义区处在从第二象限到第一象限的过渡阶段，环境状况有明显的改善趋势。生态涵养发展区包括延庆县、门头沟区、怀柔区、平谷区和密云县，这些区县都位于第二象限，比较集中，整体生态环境较好，但是城市面貌还有改进的空间。

因为各区域功能不同、大小不同、财政投入不同，如果按照城市功能区分组排名，结果将更加合理公平的反映情况。依据综合得分，西城、丰台、昌平、门头沟在城市环境面貌指标上分列各小组第一。怀柔、昌平、海淀、东城在城市环境生态指标方面分列各小组第一。整体来看2014年全市生态环境质量指数（EI）为66.6，与上年基本持平，生态环境质量级别为良；从区域分布看，北部的怀柔、密云等区县生态环境质量最好。近十年来，全市绿地植被数量和质量有所提高，植树造林及矿山修复等工作使局部地区植被覆盖率增加，生态环境质量得到改善。

图3-2 城市环境评价二维结构指标评价结果

本研究将一些权威经典的定量指标和一些反映地方特色的定性指标分开，从城市的生态环境和面貌环境两个角度进行城市环境的评价工作，构建采用基于向量结构的城市环境建设考核指标并评价北京市各区县的城市环境建设水平。评价结果可以让各部门、各区县更加明确自己在环境建设方面所处的位置，从而可以明确自身存在的环境问题，确定环境改善的方向。帮助督促区县对症下药，加强环境治理工作。

相比其他国际上的环境评价指标体系，本指标体系具有以下特点：

首先，本指标体系增加了城市面貌指标。本研究将城市市容环境、城市设施环境和城市秩序定义为城市的面貌环境。城市面貌环境是城市环境管理水平以及城市居民在维护城市环境方面整体素质的体现。在一级指标的引领下，指标体系建立相应的二级指标如上一节所述。各项指标的评分依靠专家打分获得。专家由包括来自城市容貌、环卫、市场等相关主管部门的管理人员和城市居民组成。专家团队将针对城市面貌建设和管理情况进行定期评价，每项评价均按照百分制计分。在这方面，前面提及的一些国际指标体系，比如，联合国统计局的可持续发展指标体系、低碳城市建设指标、生态城市环境评价指标体系等都很少提及。

其次，本书所提及的指标体系符合实际部门需求，指标体系的设计与现行管理体制相吻合，操作性较强。本指标体系建立的依据包括：《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《“十二五”时期首都城乡环境建设规划纲要》《2011年首都城市环境“精细化管理美化市容”工作方案》《首都城市环境建设考核评价方法》（试行）等。因此，该指标体系立足于首都环境建设工作的需要，进行合理研究设计，依托北京市具体环境管理部门翔实全面的资料，深入分析，具有较强的实践意义和学术价值。

最后，本研究提供的二位向量评价指标体系改进了目前城市环境评价工作存在的问题。首先，随着评价主体和研究视角的不同，现有的城市环境评价指标体系数量繁多，但是普遍缺乏权威性。其次，评价指标不能完全反映城市环境建设过程中体现的问题，不能明确未来的建设方向。因此，构建基于向量结构的城市环境建设考核指标体系，将城市环境归纳为“生态环境”和“面貌环境”两个维度，运用层次分析法和熵值分析法，提出了首都环境建设二维评价指标体系，为当前首都环境建设考核评价提供了新的方法和视角。成果对首都环境综合指标的实证研究及得出的结论，在该研究领域具有一定的创新意义。