北京城市管理在北京城市有序、高效、安全运行中发挥了积极有效的作用，在很大程度上支撑了北京城市的快速发展，基本上承担起了城市发展的服务保障功能。特别是在奥运筹办和新中国成立60年大庆中提供了良好的秩序环境和有效的服务保障，为首都城市有序高效运行提供了公共服务保障。但是，面对北京城市发展越来越复杂的管理环境和市民越来越高的公共服务要求，城市管理服务不足的矛盾越来越突出。北京为实现新的城市功能定位和建设世界城市战略提高了城市管理和公共服务标准，并提高了对城市管理的预期。
在新的城市定位和世界城市战略背景下，北京原有的城市管理模式面临许多不适应。城市交通拥堵、垃圾围城现象严重，治理不力；城市管理比较粗放，存在许多脏乱差的管理死角；一些管理责任落实不到位，影响了管理效率；政府公共服务缺位，不能满足社会的需求；城市管理投入不足，城市管理滞后于城市发展；等等。这些问题，有些是城市快速发展中出现的人口、资源与环境的矛盾，有些是管理思维和管理方式落后的问题。这些问题的根本原因是城市管理体制问题。城市管理体制规定了城市管理过程中的职责权限和管理服务资源配置，决定了城市管理的组织结构和权力划分，关系到直接承担城市管理功能职责的管理决策、执行和监督体系的运行，关系到城市管理的动力机制。管理体制是城市管理的核心和关键。北京城市管理长期存在的体制不顺、机制不活是制约北京城市管理效率提高的主要原因。因此，理顺北京城市运行的管理体制矛盾，将为未来北京城市管理持续发展建立长效机制。
北京的城市管理是在长期运动式管理和大事件管理条件下形成的，还没有完全建立起城市管理长效化的制度体系，特别是城市管理体制不顺、机制不活带来的服务缺位、管理缺位的现象比较突出，导致城市管理责任机制弱化，城市问题死角难灭、管理效率低下、管理效果不明显。城市管理体制不顺成为制约北京城市管理水平的最大问题，管理体制不顺是北京城市管理问题的核心和焦点。当前，北京城市管理体制主要存在以下几个问题。
城市管理是一个综合、复杂的系统，要达到高效运转的目标，就必须有一个统筹和指挥各子系统的具有一定权威性、驾驭力、指挥有效、协调有力的综合性部门，行使市政府城市管理综合协调的权力，并对全市城市管理承担整体责任。城市管理综合协调功能缺失，是目前北京城市管理体制的首要问题。
（一）城市管理专业化改革弱化了综合管理功能
研究目前北京城市管理的体制问题，绕不过2000年开始的北京城市管理专业化改革这一重大事件，这次改革对之后的北京城市管理体制发生了深远影响，既是找寻目前城市管理体制问题的源头，也是完善城市管理体制的基点。
2000年开始的北京城市管理专业化改革，强化了部门专业化管理职能，但城市综合管理职能基本上丢失。在这次机构改革中，市、区政府均取消了委管局的体制，原来承担综合管理职能的市政管委转变成为负责城市环境卫生管理和一部分市政基础设施建设管理的业务部门。原来承担综合职能的市、区市政管理部门陷入大量专业事务性工作中。专业化改革消除了综合管理职能，弱化了行业管理，强化了部门专业化管理。与此同时，城市管理中大量综合性、应急性协调组织工作仍需有部门负责。因此，为适应不同阶段城市管理工作需要，建立了“撤违领导小组”“扫雪办”“城乡接合部改建办公室”等临时性任务机构。
目前北京城市综合管理职能分别由市、区两级市政市容管理委员会承担，但目前的市、区两级市政市容管理委员会已没有改革前的市政管理委员会所有的城市综合管理权，比如：对城市维护费等资金的支配权和对城市管理各专业部门的检查考核权。目前北京市市政市容管理委员会行使综合协调管理，由于缺乏强有力的激励和约束机制，实际上难以完全有效贯彻落实，管理成效不明显。2005年成立的北京市“2008”环境建设指挥部办公室有效地发挥了奥运期间环境建设和城市管理指挥调度和协调管理作用，说明了城市管理综合协调部门存在的必要性和重要性。2009年北京市机构改革中，在区一级成立了城乡环境建设委员会，但区环境委只是议事协调机构，而且没有编制和人员，实际上已不具有环境综合协调与指挥调度职能。新成立的“市城乡接合部改建办公室”说明城乡环境综合治理长效机制的缺失，需要靠运动式整治和临时性机构来应对。目前，北京市、区两级城市管理统筹管理功能弱化，城市综合协调机制缺失，已成为北京城市管理体制矛盾的主要方面。
（二）城市管理决策、执行和监督权力分散
北京城市管理专业化改革以后，市、区两级形成了相对应的部门管理格局，纵向城市管理职能由不同职能部门分别行使，形成相互独立的多部门纵向管理系统。这种管理格局形成了纵向管理系统的功能同构，弱化了权力分散的横向结构。具体表现在以下几个方面。
1.上下层及管理功能同构化严重
目前，市、区、街道三级城市管理部门职能有相当部分重合，工作性质和内容基本相同，只是管理范围不同。比如，市、区、街道都承担了相同的市政道路管理职能，只是分别管理城市主干道、次干道及小街道的不同范围。城管监察执法中，市城管大队、区城管大队和街道城管中队分别承担了不同范围的执法任务，分别归属不同的管理主体。这种上下层级功能同构的管理体制，将大大降低整体管理效益。一个组织，不同层级担负不同功能，具有不同的管理资源、管理信息和管理能力，每一层级发挥作用的大小是与其所具有的管理资源和信息支持条件相一致的。这种不同管理层级功能同构化的管理体制，将带来每一层级的管理缺位，带来管理资源的浪费。
2.城市管理决策缺位
北京市、区、街道城市管理功能同构体制下，每一层次都不同程度地偏离管理本位，带来管理不足和管理过度的问题，带来管理缺位和管理越位的现象。这种职能架构下，市一级管理部门陷于大量具体管理事务，忽视了应有的决策功能，忽视了城市管理战略、管理法规、管理标准、管理政策和管理危机预警研究功能，难以为区和街道的管理工作提供方向性指导。特别是市一级所承担的统筹管理、综合协调的功能弱化，在部门分散管理和部门与属地权责不落实状况下，必然出现城市问题的管理边界不清、管理缝隙存在的问题。
3.城市管理执行缺位
北京市、区、街道管理功能同构大大弱化了区一级承担的城市管理执行功能。科学的城市管理功能分划赋予区级主要承担城市管理重心下移的任务，主要承担市级城市管理决策的执行功能，负责辖区内各项城市管理任务的具体化，组织街道属地完成城市管理任务，并对城市管理过程进行指导、监督、考核。但是，区一级的城市管理职能事实上分散在不同职能部门，每个部门都有一套决策、执行和内部监督的程序，管理资源分散在管理的所有环节，难以集中在执行功能上。这种体制下，区级范围对城市管理进行统筹与协调的功能弱化，难以在区级管辖范围内整合管理资源、集中力量，执行城市管理服务任务。
4.城市管理监督功能弱化
北京市、区、街道层级城市管理功能同构状况下，每一层级的不同职能部门都是一个封闭的管理系统，都形成了一个独立的管理流程，不同程度上都有城市管理决策、执行和监督功能。城市管理监督分散在不同层级的不同部门，弱化了城市管理监督功能。第一，决策权、执行权与监督权融为一体，这种自我约束、自我监督机制实际上难以真正行使监督权对执行权的制约。第二，没有建立起自上而下的监督权力体系，监督效力的行使缺乏有力的行政强制权的保障，监督的作用难以发挥。第三，建立在职能部门专业管理体系的监督，往往依照部门内部专业管理标准，缺乏职能部门完成公共服务职责的客观性、综合性评价，缺乏城市管理综合监督的效果。第四，建立在部门分散管理基础上的监督制度是一种行政性监督，缺乏社会监督的支持，将加大政府监督成本，缺乏监督的社会效益，降低了监督效果。
（三）部门利益导致体制改革难以推进
城市管理专业化改革后，各专业部门权利明确，内部工作流程清晰，有明确的部门内部责任主体。但部门之间工作职责边界模糊，加之全市范围和全区范围城市管理整体责任主体缺失，事实上形成了北京城市管理的部门分散推动状态，带来了部门工作目标与整体工作目标的不一致。可见，城市管理专业化改革的一个结果是导致管理权力的部门化，各职能部门管理在现实中呈现出部门利益最大化的趋势。当赋予部门过多的管理权以后，部门权力往往与利益相联系，形成了不同层次的部门利益，这是城市管理专业化改革设计者所始料未及的。对管理部门利益的追求，进一步维系了部门管理权，形成了部门管理的刚性结构，对综合协调管理体制改革形成了巨大的阻力。
由于部门利益的刚性和现有管理格局的固化，部门管理权的格局基本固化，现代城市发展所需要的综合管理短期难以从体制上破解，改革成本太高。因此，体制矛盾难以从体制本身破解，需要寻找其他途径。在近期的北京城市管理体制改革研究中的思路是，回避城市管理体制改革难题，不触动管理权限划分和管理资源配置体制，而是探索管理机制创新途径，再造管理流程，建立综合协调机制，落实部门管理责任，提高管理效率。这是当前北京城市管理体制改革的难题。
（四）城市管理长效机制缺乏制度支撑
1.有效的应急管理体制没有长效化
现代成熟的城市社会需要一个成熟的管理制度和管理体制。成熟的城市管理是由系统的管理制度和长效管理机制支撑的。由经验型城市管理向制度型城市管理转变、由应急式城市管理向常态化城市管理转型，是北京走向城市管理现代化的标志。在筹办奥运会等重大活动中，北京市、区陆续建立了一套城市管理机制，有效地保障了奥运会的成功举办。这套机制有《城市环境秩序综合治理联合执法工作机制》《环境问题处置监督报告工作机制》《落实“门前三包”责任制联动工作机制》《道路清扫保洁和绿化美化责权利划分工作机制》《征而未拆、未建土地管理工作机制》《环境建设资金保障工作机制》《环境整治力量整合工作机制》和《环境建设标准和达标评估指标体系》等。在奥运时期，这些管理制度在举国体制和全民动员的动力机制下强化了部门责任制的积极落实，短期内取得了城市管理与环境建设的明显成效。奥运以后，这些制度的管理功能逐渐弱化，过去治理的城市问题出现反复，形成了城市问题“整治—反复—再整治—再反复”的恶性循环，群众满意度低，其主要原因是缺乏城市管理机制的制度支撑。
2.制度支撑落实不到位
在部门分散管理体制下，城市管理机制运行必然受到部门管理权力和部门管理资源的局限，也难以建立起城市管理综合监督功能、综合考核评价功能和激励约束功能，使城市管理在基层管理层面和作业层面动力机制不足。
2000年北京城市管理专业化改革的另一个影响，是形成了部门分散管理的格局，带来部门职责不清、责任落实不到位。这些问题不是专业化改革的必然结果，但是，专业化改革在体制设计上对行政系统固有的惯性和官僚体制的特征考虑不足，客观上助推了部门分散管理的趋势，放大了部门权限的副作用。
（一）城市规划、建设和管理脱节加大后期治理难度
1.城市规划与运行管理脱节
城市规划是城市建设的龙头，是对城市未来空间有序布局的科学设计。城市规划如果只考虑城市功能分区，不考虑城市交通运输和城市环境承载能力，在城市运行中就很可能带来交通拥堵和环境质量下降。北京金融街的选择带来北京长安街和西二环交通急剧拥堵，实际上不仅影响区域城市运行的有序、高效，而且对区域的主导产业发展也带来了不便。城市规划如果缺乏交通评价和环境评价，为了规划而规划，实际上偏离了规划服务与城市生产和生活的根本目的及方向。
2.城市建设与运行管理脱节(www.xing528.com)
城市建设是城市规划的落实，是城市空间布局的载体。城市房屋建设如果没有城市道路基础设施和公共服务设施的配套，将带来出行不便、环境卫生设施缺失、环境脏乱差等问题，大大降低建设的效果。当前北京城市快速发展中出现的城乡接合部、“城中村”、断头路等现象，实际上是城市管理滞后于城市建设带来的公共服务不配套问题。北京近郊区比较普遍的建筑垃圾道路遗撒、违法建设等现象，主要是规划、建设与运行管理部门缺乏信息沟通机制造成的。
所以，城市规划、建设与运行管理脱节，部门管理信息分割，部门联动机制缺失，加大了后期治理成本。
（二）垃圾分散管理带来治理效果不显
城市垃圾问题是现代城市管理的最大难题，也是直接关系到社会对政府管理评价的敏感问题。近年来，北京市政府和社会投入大量人力物力进行垃圾治理，但成效不大。西方国家在垃圾处理中已经有了一套成熟的思路可供借鉴。比如，维也纳政府的第48局，也称作垃圾管理局，主要负责从居民垃圾产生到垃圾消纳的全过程管理，任何机构都不得介入。这种封闭垄断式的管理，有助于垃圾的分类收集、资源化利用和无害化处理，大大减少了垃圾的产生量，提高了垃圾的处理效率，增加了垃圾的资源性价值。使垃圾处理成为一项有效益的产业。
当前北京的垃圾问题主要不是资金问题，也不是技术问题，而是管理问题，确切说，是垃圾管理体制问题。目前，北京的垃圾管理分散在六个部门的管理中，不同机构的管理思路、管理目标和管理标准不一，影响了生活垃圾的分类，降低了减量化、资源化和无害化效果。使目前垃圾管理主要关注的新技术、新方法的治理思路面临体制障碍，缺乏垃圾管理的整体性思路（图1-6）。
图1-6 2004—2008年北京市生活垃圾年产量变化趋势图[6]
（三）公共服务资源难以有效整合配置
北京城市管理专业化改革促进了部门内部管理的深化，近年来各职能管理部门在机构、人员编制、资金配置、设备购置以及部门信息系统建设等方面水平大幅度提升。但部门之间管理信息封闭，难以信息共享，公共服务资源不能有效整合利用，降低了管理效率和效果。比如，环保部门对水务局管理的城市生活污水排放信息不能使用，不能及时有效掌握污水流向和流量，影响了治理水污染的工作决策和实施。城市管理综合执法部门对城市建设部门管理的建设项目及实施进程缺乏信息来源，城市运行管理部门与建设部门没有建立信息共享平台，对建筑垃圾及道路遗撒的管理总是处于被动治理状态，缺乏预见性管理机制。在暴雪、暴雨、地震等非常态的城市灾害危机应对管理中，分散在各职能部门的公共服务的设施、设备和人员缺乏集中统一调配的机制，公共资源不能有效整合配置，降低了城市风险应对的整体管理效应。
（四）城市环境秩序治理中部门管理目标和标准冲突
城市环境秩序问题管理流程涉及多部门的管辖范围，不同部门对同一管理对象的管理目标和管理标准不一致，在实践中容易形成管理缝隙，影响管理效果。比如，在城市占道设摊、流动摊贩及黑车等环境秩序整治中，由于街道、工商、城管、商委、卫生、税收等多部门管理目标不一致，不能形成部门联动和工作协同，不能有效地进行疏堵结合管理和部门联动执法。既不容易达到治理的效果，也容易激化矛盾，甚至不能取得市民的理解支持。又比如，城市环卫部门负责垃圾处理，需要建垃圾填埋场，但没有垃圾填埋场的土地使用决定权。国土部门在土地利用规划中有权安排土地用途，但对垃圾填埋处理的紧迫性认识不足，因而，不能及时有效地为城市管理中的垃圾填埋处理提供土地资源保障，影响了垃圾的处理效率。还比如，在治理“破墙打洞”时，工商管理法规对经营场所的要求与城市规划法和城市建设管理法相冲突，以致在最有效的工商管理环节不能阻止破墙开门开店经营的行为。
城市管理专业化改革的后果还表现在，分散管理加剧了管理权限和管理资源向部门集中的趋势，但管理重心下移要求的属地管理则缺乏足够的管理权力和管理资源支撑，形成“条”（部门）与“块”（属地）在城市管理职责落实中的权责不一，管理效率降低。
现代城市运行中，以区和街道为主的属地管理功能具有区域统筹管理的作用。其中街道的属地管理具有举足轻重的地位，是城市管理的基础。街道是各类城市问题的发生地，也是城市管理任务的最终落实者，还是社会管理与社会动员的直接组织者。因此，北京市从1995年以来召开的五次城市管理工作会议，主要内容就是建立“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体系，实现城市管理重心下移，不断强化街道的属地管理作用，最终形成以“条”为辅、以“块”为主的城市管理格局。但是，在部门分散管理格局下，在“条”与“块”的职责权限关系中，职能部门原有管理权的强势和区、街道责任主体的弱势在实践中形成职能部门和街道权责不对等，“条”、“块”之间在权力责任分担中矛盾突出，城市管理的属地执行功能弱化。职能部门管理与属地管理的矛盾是部门分散管理在基层的一个突出表现。
（一）职能部门与属地权责不对等，事权与财权不一致
在属地管理格局下，街道实际上承担了属地范围内城市管理的一切责任。属地出现任何城市管理问题，追责的第一对象必然是街道。日常城市管理工作中，街道被要求与上级各职能部门不断签订各种城市管理责任书，在城市管理中承担着越来越多的无限责任，但城市管理人财物资源和权力并没有下放到街道。结果是，各类城市管理问题，街道看得见却管不了，市、区专业部门管得了却看不见，影响了城市管理的真正落实。在城市管理最基础的层面，管理主体与资源配置主体不一致，权力主体与责任主体不一致，管理过程缺乏动力机制和约束机制，管理行为缺乏管理资源保障机制，这种管理必然流于形式。
城市管理在基础环节的形同虚设，整个城市的管理将危机四伏。
（二）权属单位与属地权责不一致，部件管理权属混乱
部门管理与属地管理矛盾还突出表现在属地范围内部件管理权属与责任不一致。目前北京市区范围内道路、井盖、地下管线和架空线等部件设施分属于市和区不同部门管理。其中近40万个地下管线的井盖，分属20多个单位管理，包括歌华网线、污水管线、雨水管线、供热管线、燃气管线、军队通信管线等。这些管线井盖，有的属于市管，有的属于区管，有的属于街乡管理，还有些属于小区自管。在奥运会筹办和国庆60周年大庆期间为安全考虑对这些管线井盖进行了清理，但至今其权属依然混乱不清，依然分由不同权属单位养护和管理。在管线混乱的状况下，对出现的问题难以及时掌握和处理，危险极大。一旦问题出现，通常首先按属地管理追究责任，追究所在区和街道的责任，事实上，由于各权属单位的管线井盖管理权和管理资源没有下放到区和街道，没有实行城市基础设施管理的“条专块统”，不仅管理责任难以真正落实，还潜藏着极大的城市运行安全隐患。
（三）缺乏管理资源和权力，属地环境管理功能弱化
属地是城市问题的发生地，也是解决城市问题最近的环节。但是，在职能部门集权的管理格局下，属地缺乏及时解决城市管理问题的权力和资源。
1.城市管理链条拉长，影响了管理效率
由于街道不具有整合管理与执法资源的功能，街道范围出现的市容卫生与环境秩序问题信息需要自下而上报给市、区信息中心和专业管理部门，形成执法管理任务书下达，作业和执法机构接受任务派遣再回到街道社区解决问题。这个环节拉长了城市管理链条，加大了城市管理成本，延缓了城市问题解决的时机。
2.街道缺乏疏堵结合、化解社会矛盾的管理资源，影响了解决问题的效果
在目前社会转型期，社会矛盾凸显阶段，城市管理与环境建设问题往往是各类社会矛盾的现实反映。比如下岗失业人员和“两牢”人员设摊占道经营、一些居住困难户违章乱搭乱建、外来人员形成的流动摊贩等。城市环境管理工作与民生和社会稳定相互交织，需要街道在城市管理中疏堵结合、避免简单化、粗放化，通过综合管理化解矛盾，在基层建立城市社会稳定的基础，完成城市环境建设的任务。街道由于缺乏疏堵结合治理城市问题的资源和条件，在化解社会矛盾、促进社会和谐的工作中难以卓有成效地开展工作。
北京在经济市场化大背景下推进了政府职能转变，在城市管理的一些领域着手建立了政府通过市场购买公共服务的制度，但是，城市管理市场化进程总体缓慢，市场化领域发展不平衡，政府管理存在缺位、越位和错位现象。主要表现如下。
（一）通过市场购买公共服务的机制尚未完全建立
在市政设施建设与运营、园林绿化、市容环境卫生等领域仍存在政企不分、企事不分、管办不分的现象。职能部门自我制定规划、标准并自我监督，作业单位与管理单位具有上下领导关系，形成了市政公用事业的垄断经营。
（二）城市管理市场化发展不平衡
在关系社会民生的公用事业领域市场化过度，容易影响城市公共服务产品的公益性；在一般性公共服务领域市场化不足，加大城市管理的成本，降低城市管理的投入产出效益。
（三）政府在市场化中的监管机制还不完善
政府仍然承担市政公用事业公共服务产品的管理和生产两大任务。既影响了公共服务产品的供给效率，又弱化了政府在提供公共服务中的监管责任。
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