改革开放三十多年来，城市管理在北京城市发展中发挥了支撑和保障功能，通过建立高效有序并具有安全保障的城市运行环境，大幅度提高了城市环境承载力，城市管理成为城市承载力的重要部分。随着北京城市发展层次的提升和新的城市发展目标的确立，城市管理面临着新的机遇和严峻的挑战。北京城市管理长期存在的体制不顺、机制不活、方式落后、投入滞后等问题，成为制约北京城市化发展的管理瓶颈。当前，对于城市管理工作所取得的成绩、存在的问题以及面临的机遇与挑战必须进行全面评价，并在此基础上厘清未来城市管理发展的思路。
20世纪80年代，北京城市化进程开始启动，90年代中期以后，城市化进程加速。目前，北京城市化率已经由20世纪80年代初的50%左右提高到80%。在北京城市化快速发展的过程中，城市管理水平也在大幅度提高，城市运行保障能力增强，一个基础设施比较发达、城市环境优美、秩序井然的现代化国际大都市形象初步显现。北京城市管理的成就主要体现在以下几个方面。
（一）基础设施建设规模巨大
三十多年来，北京城市基础设施和公共服务设施建设投资逐年加大。20世纪90年代中后期，随着高新技术产业、现代制造产业和文化创意产业的发展，北京城市化进程明显加快，带来城市基础设施建设规模的扩大。奥运筹办更促进了北京城市基础设施和各项公共服务设施的建设步伐。仅在2000—2005年，北京市累计完成基础设施投资2200亿元，2006—2010年，北京市基础设施投资在此基础上大幅度增长，基础设施得到进一步完善。2010年，北京市轨道交通运营量比2005年增长近两倍，总里程数达到336公里；地面交通供给水平提升较快，公共交通出行率达到40.1%，比2005年增长了10.3个百分点；北京市中心城区与新城的交通路网及路网结构都得到了进一步完善，超前完成了区区通高速的目标；一批高水平的基础设施建设也已陆续投入使用，如首都机场新航站楼、京津城际高速等（图1-1）。
现代化基础设施体系建设全面推进，供水、供电、供气和供热等资源能源供应保障能力以及城市基础设施的承载力大幅度提升；通过加快对南水北调工程的建设，城市水环境得到了进一步改善，同时也提高了供水的安全性。
2009年，北京市市区污水处理率已达90%以上，城镇污水处理能力为356万立方米/日（图1-2）。
图1-2 污水处理情况[2]
北京城市供电改造升级工程全面启动。北京市通过“0811”工程与电网可靠性改造工程的建设，已经基本建立了全方位、多通道、多落点的电力输送系统，从而保障了城市电力供应的安全性及有效性。通过大力推广网格化管理，城市应急水平得到了大幅提升。此外，一系列重点项目的建设与使用也推动了经济、社会的平稳健康发展。
（二）城市生态环境明显改善
在城市化发展中，北京市确立了“低消耗、低排放、低污染、可循环”的绿色发展思路，坚持以低能源消耗支撑经济增长，实施产业结构向低能耗、低物耗、高产出的轻型化方向战略，促进了城市生态环境和大气质量不断改善，垃圾和污水处理能力大幅提高，空气和水环境质量得到全面改善。北京正在走向天更蓝、水更清、树更绿的宜居城市。
2005年以来，全市空气质量逐年提升，至2010年，二级及二级以上的天数增加了14.3%，占全年比重近80%（图1-3）。
图1-3 空气质量达到二级及好于二级天数比例（单位：%）[3]
北京在节能减排方面也有很大的举措。资源利用效率逐年提高，通过不断加大对产业优化升级的支持力度，促进其合理化布局，最大限度地发挥集聚效应和规模经济效应，从而缓解速度、结构、质量及效益之间的矛盾，推动产业健康发展。
调整能源结构，不断降低传统能源在城市能源消费中的比例，提高清洁能源和可再生能源利用率，减少温室气体排放。
在节能方面，截止到2009年年底，万元GDP能耗较2005年同期的0.54吨标煤下降了23.5个百分点，已经提前完成了20个百分点的“十一五”规划目标。
在水耗方面，与2005年同期比较，2009年的万元GDP水耗也降低了至少33.8个百分点，超额完成了20个百分点的“十一五”规划目标，该指标数已经遥遥领先于全国其他省市自治区（图1-4）。
图1-4 万元GDP能耗增速与GDP增速[4]
在减排方面，2009年，化学需氧量排放总量为9.9万吨，比2005年同期的11.6万吨下降了14.7%；二氧化硫排放总量为11.9万吨，超前完成了“十一五”期末达到15.2万吨的规划目标，比2005年同期的19.1万吨下降了37.7%。
在绿色发展方面，不断加大生态园林绿地建设、郊野公园建设、山区绿化；不断加大水源地、河道的生态治理；不断加大对生活垃圾治理的投入，提高减量化、资源化、无害化水平。
2005—2010年，北京市通过扩大郊野公园建设，增加全市林木及绿化覆盖率，扩大人均公共绿地数量，初步形成了山区、平原和绿化隔离三道生态屏障，基本实现“绿海环绕、青山环抱”的绿色生态格局。截止到2010年年底，全市郊野公园新建亩数为3.9万亩，共计48处，林木覆盖率达52.6个百分点，绿化覆盖率稍低，为44.4个百分点。水环境整治效果显著，通过河道治理、永定河生态走廊、四湖一线等项目启动，水面面积和绿地面积都有所扩大，分别增加至200公顷和300公顷，水生态质量明显提高，“三环碧水绕京城”的景色再现。
垃圾处理能力提升明显，2009年生活垃圾无害化处理在市区实现了全覆盖，郊区的处理率也达到88.96%，为城乡生态环境的净化添砖加瓦（图1-5）。
（三）老旧小区和城乡接合部环境治理成效显著
老旧小区和城乡接合部是城市管理和环境建设的薄弱地带。这有历史欠账的原因，有城市管理与城市建设脱节的原因，也有治理难度大的原因。老旧小区和城乡接合部公共服务配套和环境治理一直是北京城市管理的重点。2005年，北京市根据环境建设的总体目标，加大了老旧小区、边角地带、房屋布局混乱小区、城乡接合部及“城中村”地区的拆迁改建力度，在此基础上进行新城和新区建设。
图1-5 城乡垃圾处理情况（单位：%）[5]
2000—2005年，北京市在城八区的老旧小区环境治理中，改造危旧房560万平方米。2005—2008年年初，北京市以举办奥运会为契机，对60个城市“边角”地、102个城乡接合部行政村、117条主要大街和一批胡同及老旧小区进行了规模空前的市容环境整治，取得明显成效。
北京市以旧城拆迁改造为契机、以城乡接合部和老旧小区为重点进行城市管理和环境建设，迅速改变了城乡环境薄弱环节，促进全市环境的全面改观，提高了环境建设的效率，初步形成了环境难题破解的工作机制。老旧小区和布局混乱小区拆迁改造之后，促进了居住小区化、房屋布局整齐化，市容卫生环境得以大幅度改善，为环卫基础设施配套和环境整治创造了便利的空间条件。
农村环境治理稳步推进。北京市在新农村建设中加大了农村环境治理的力度，治理暴露垃圾，实现农村地区垃圾上门收集、密闭运输、及时清理、不滞留的运输方式，改变了农村长期存在的垃圾收集和清运过程中暴露的现象；取消“地搓站”；改造一批农村公厕；治理生活污水；对农村道路进行硬化。上述措施整体提升了农村环境品质。
城市管理体制和机制是城市管理能力的重要基础。北京城市发展中一直比较注重调整管理体制，改革管理机制，创新管理技术和方法，完善管理体系，努力构建职责明确、管理顺畅、监督到位的管理体制，提升管理能力，促进管理效率的全面提高。
（一）公共服务资源整合机制不断完善
2005年市政府批准成立“海淀区公共服务委员会”，为全市探索公共服务资源整合集约化使用的新机制带了头。海淀区公共服务委员会实行了管理与作业分立、决策管理与监督分立的现代管理架构，在体制上实现了政企分开、政事分开、企事分开，实现了政府职能转变。
（二）初步建立了综合管理的组织架构
在奥运筹办过程中成立的北京市“2008”环境建设指挥部及办公室，建立了跨部门高级别的环境建设协调指挥机制，该机构由城管相关单位及部门构成，其在城市管理与环境建设综合管理、综合协调中发挥着积极效应。
（三）街道城市综合管理与联动执法机制不断健全
原崇文区从“解决问题”入手，结合本区的实际情况，成立了城市综合管理委员会，坚持管理重心下移，以综合强力执法为特色，创新了街道综合执法组体制，在监督考评机制等方面采取了有效措施加以保障，使得原有的“捆绑执法”和“联合执法”等有效做法得到了巩固和常态化，解决了街道办事处这一层级管理的“权责一致”问题。
（四）城市管理监督机制不断强化
通过采用网格化管理、城管通、安装视频探头，组建环境卫生专业检查队，扩大监督范围。朝阳区建立天天监督、维护、管理、执法、评价、公布的“六个天天”监督工作流程，建立翔实的部件、事件、人口、单位等10个数据库，提高了环境问题的发现效率和问题解决的监督效率，并在全国率先实现城乡环境监督全覆盖。(www.xing528.com)
上述城市综合管理的实践与探索，为北京市建立具有大统筹、大协调和大整合功能的城市综合管理体制开启了思路、提供了经验。
（一）北京城市应急管理特征对市场机制的影响
北京城市发展中逐步推进城市管理市场化改革，建立了公共服务通过市场购买的新制度。北京城市管理有着不同于其他城市的一个特殊性，那就是城市管理承担了更多的政治活动保障任务和大事件的保障责任，具有很强的政治性和计划指令性。城市管理不可避免地带有应急管理特征，应急管理成为北京城市管理的一种常态。应急管理与市场化有一定相悖。应急管理要求在公共服务领域实施以目标任务为导向的计划式管理手段，强化城市管理的保障性和政治社会效益，有时可以不计城市管理的投入产出效益的经济性。这在奥运筹办和国庆60年大庆等特殊时期尤为明显。
（二）北京城市管理市场化改革稳步推进
尽管北京城市管理具有明显的政治社会保障性特征，但北京在经济市场化发展的大背景下一直在稳步推进城市管理领域的市场化改革。按照政事分开、管干分离的改革思路和“增量改革、存量试点”的工作方针，在城市管理领域引入市场化竞争机制，采用项目管理的方式，在市政公用事业和基础设施建设项目评估、工程监理、拆除违法建设和绿化中采用合同外包，积极推进公共服务事业的市场化、专业化进程。在市政道路大中修、城市道路日常养护维修、园林绿化、道路清扫保洁和城乡接合部村庄改建等领域，初步形成了在竞争条件下配置资源的市场化机制和政府通过市场购买公共服务的制度。为未来城市管理领域进一步推进政企分开、政事分离、企事分离的市场化改革提供了思路和经验。
城市管理社会参与是现代城市管理的基本特征，也是世界各国城市管理发展的总体趋势。
公众参与城市管理不仅体现了高度的政治民主性，同时也是整合社会资源，集聚社会力量的有效方式。北京作为政治文化发育程度比较高的城市，在城市管理社会参与方面形成了很多比较成熟的制度与机制。
（一）强化城市管理的社会参与责任
在北京的城市管理中，社会参与不仅被当作社会公众的一种民主权利，而且已经上升为社会公众对公共事务的一种责任。以“门前三包”、企业自律为代表的公共责任制建立了城市管理中政府与社会共担的责任体系。
（二）逐步强化社区的城市管理功能
社会参与北京城市管理的一个重要途径是实现城市管理重心下移，发挥社区在环境维护、环境治理等方面的作用。原崇文区通过激励与约束机制，要求社区对城市环境问题的发现率不低于20%～30%；丰台区组织社区劝导队，对流动摊贩、占道经营等扰乱环境秩序的行为人进行说服劝导，通过社会力量维护城市环境秩序。社区参与城市管理，在城市管理的最低层面建立起了社会共治的基础。
（三）扩大城市管理决策的社会参与
社会参与城市管理的一个重要功能是突出城市管理政策的代表性，扩大城市管理决策的社会基础。北京市在城市管理中充分运用电子信息技术，推进电子政务建设，推进政府城市管理的公开化、透明化，实现问政于民、问需于民、问计于民。使城市管理决策过程成为政府与社会形成共识的过程。
（四）城市管理志愿服务体系逐步完善
奥运城市志愿者全面展示了北京城市管理志愿服务的功能和作用，使城市管理志愿服务观念深入人心。目前，北京社区志愿者、环保志愿者、综合治安志愿者、文明乘车引导员、消防志愿者和市政市容监督志愿者等不同领域志愿者组成的城市管理志愿服务体系已经形成。志愿服务在越来越广泛地吸纳社会志愿参与力量的同时，也在全社会范围内不断强化社会参与的责任意识。
（五）社会组织参与城市管理范围逐步扩大
北京市城市管理社会化过程中注重因地制宜、探索具有特色的社会参与途径。北京市海淀区在城市管理中注重发挥户外广告协会和停车协会的功能。户外广告协会在推动行业发展、加强行业自律、开展户外安全巡视、应急抢险等方面发挥了积极作用。海淀区在城八区率先成立的停车服务行业协会与相关企业做好停车管理调研工作，促进了区域静态交通的有序发展。
总之，社会组织在参与城市管理过程中，承担了许多政府做不好也做不了的社会公共事务，解决了政府管理资源不足的问题，减少了管理成本，提高了城市管理效率，增加了城市管理的社会认同，扩大了城市管理。为深入推进北京城市管理社会化提供了经验和思路。逐步形成了现代民主社会运行所要求的和谐共治的公共治理体制。
技术创新是制度变革的推动力量，城市管理技术创新同样是推动城市管理发展的动力。城市管理信息技术的运用，提高了管理效率，促进了管理体制的扁平化。北京的城市管理技术创新在全国处于比较领先的水平，特别是以网格化为代表的数字化城市管理，在全国都具有引领作用。城市管理技术创新主要表现在以下几个方面。
（一）城市管理中大量采用了信息技术和电子技术
安装电子探头，推广信息化城市管理、使用城管通、运用遥感卫星图片等对违法建设、市容环境及秩序环境进行实时监控，提高了环境问题的发现效率。
（二）新材料在城市管理中广泛应用
在城市管理中采用了许多新技术、新材料。提高了建设质量和效率。在市政基础设施建设中，使用改性沥青，增强道路的抗皱性，降低道路噪声。节能灯具、节水器具的广泛应用，促进了节能减排工作的有序开展。
（三）生物技术在环境治理中普遍使用
生态环保技术的应用对保护首都的生态环境起到了极大的促进作用。河道的生态治理技术、污水的生态处理技术、生活垃圾的无害化处理技术、环境质量的监控技术等一大批高新科技不断应用于环保领域，改善了首都的生态环境质量。新技术、新材料和新方法的大量应用，强化了以技术创新推进城市管理发展的观念意识，突出了城市管理技术创新的作用。
北京城市管理的应急保障体系建设和应急保障能力在不断提高。2005年以来，结合奥运筹办的应急保障工作，北京市在街乡镇等基层单位大力推广应急管理体系、工作机制等，同时积极宣传相关公共安全及应急知识。2008年，借着奥运会的契机，北京市城市应急管理水平大幅提升，主要是通过在全市范围内启动指挥检测平台的建设，并推动“三案一室”的落地等措施。2009年，应急管理体系的建设得到进一步完善与加强，风险控制能力与事前、事中、事后的处置能力也有显著提升。
（一）建立了较为完备的应急保障体系
在街乡镇等基层单位大力推广应急管理体系、工作机制等，同时积极宣传相关公共安全及应急知识，形成了以稳定运行为目标、以安全生产为基础、以高效应急能力为保障的“三位一体”工作格局。
（二）制定了不同类型的应急预案
按照发现及时、反应迅速、处置得当、信息共享的工作要求，做好重大活动、重大节日、特殊天气、突发事件的综合预案、专项预案、现场处置预案。
（三）建立起了应急管理的组织体系
成立环境保障和市政保障应急工作小组，做好环境、交通及水、电、气、热等部门的协调配合工作。
（四）加强道路设施安全和道路保障体系建设
联合多个部门加强道路坑槽巡查、对各类井盖进行“防盗、防响、维修”等改造工作，加强户外广告和牌匾标识设施的安全巡查等。
（五）加强城市风险评估与控制
深化了应急管理体系建设，突发事件应急处置能力进一步提高。
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