梁子湖污染防治研究：跨域治理为基础的公共政策执行

在研究公共政策时，必然涉及作为政策主体的政府。关于“政府”，一般有“广义政府”和“狭义政府”两种理解。“广义政府”是指包括立法、行政、司法等机构和部门在内的政府; “狭义政府”是指只包括掌握行政权力的机构和部门的政府。与其相对应，公共政策也有广义、狭义之分。狭义的公共政策是指政府等决策部门对公众利益进行分配和对公众行为进行规制所采取的措施。广义的公共政策是指政府及立法机构制定的对公众利益进行分配和对公众行为进行规制的法律、法规、规章和制度等。[4]鉴于法律规章的特殊地位和作用，上一节已经进行专门探讨，指出法律规章是跨域治理的根本性治理工具。在这里，公共政策指的是狭义的公共政策，其政策主体仅限于国家行政部门即政府部门，主要包括政府规划、计划、方案、指示、项目等形式。

(一) 公共政策是常规性治理工具

在解决跨域社会公共事务和公共问题时，虽然需要多个治理主体协调配合，共同努力，但是政府以其掌握资源众多、执行命令迅速等优势，始终发挥着主导作用。政府解决跨域难题、提供公共产品和服务的一个重要途径，就是制定并实行公共政策。公共政策凭借合法性、稳定性、多样性、公平性等基本特征，在跨域治理中广泛运用，成为跨域治理的常规性治理工具。

公共政策是现代政府履行法定职能、进行公共管理的最主要的、也是最重要的工具和方式。政府机构就是规划、制定、执行和评估公共政策的机构; 政府公职人员就是公共政策的规划者、分析者、制定者、执行者和评估者。在全能型政府理念影响下，政府将全社会的所有公共事务都包揽下来，政府管理的范围广，政府机构多、人员多、职能多，公共政策成为重要的控制手段。政府对公共政策的使用具有丰富经验，能够使其发挥出应有效用。在现代政府转型时期，政府仍然需要大量运用公共政策，实现对跨域社会公共事务的管理。

公共政策作为治理工具的作用，已经在湖泊水污染防治实践中得到检验。日本琵琶湖治理中，滋贺县政府根据琵琶湖水污染治理中出现的新情况新问题，不断出台新的政策，先后实行了《琵琶湖环境保全对策》、《新琵琶湖环境保全对策》、《琵琶湖综合保护整治计划 (21世纪母亲河计划)》、第一期到第五期湖泊水质保护计划，通过这些政策来指导水污染治理。我国太湖、巢湖、滇池、梁子湖等湖泊水污染治理中，五年工作规划、年度工作计划、项目计划等公共政策的实施，是治理污染取得初步成效的重要因素。

(二) 公共政策要增强合法性

地方公共政策实践中，存在一个不容忽视的政策合法性问题。一般而言，公共政策的合法性问题可以从两个层次来理解，一是政治系统统治的正当性，二是政策本身具有的合法性。在这里，公共政策合法性专指政策本身具有合法性，即政策要符合法律规章的规定，不能与其发生矛盾冲突。地方公共政策是为解决某些地方公共问题而制定和实施的，内容相对比较微观，政策自由度和灵活性都比较高，容易出现违法违规现象。(www.xing528.com)

有的地方政府在制定环保政策时，过分强调地方的特殊情况，置国家法律规章的明确规定于不顾，放宽环境限制要求，存在不合法现象。尤其是招商引资时，有的地方政府出台“土政策”，对环境保护要求不高，对环境影响评估把关不严，想方设法将一些污染严重、对环境造成严重破坏的企业引进来。这样的企业建成投产以后，虽然解决了一些就业问题，创造了一些产值，为地方政府带来了一些税费收入，但是对生态环境的破坏相当严重。将来要治理污染、恢复生态环境，付出的代价要大得多。算起总账来，地方政府可谓得不偿失。

公共政策的合法性是对政府行为的约束。强调公共政策要增强合法性，就是要求地方政府的一切行为都要合法，地方政府的公共管理和服务必须服从宪法和各项法律规章，做到依法行政。地方政府在制定出台公共政策时，要遵守法律规章，合法地追求地方利益，摒弃不合法的地方利益。地方政府要及时对地方公共政策进行审查，对不合法的政策立即修改或者迅速废止，以免造成更大破坏。

(三) 公共政策要有稳定性

地方公共政策的制定主体较多，制定程序相对简便，制定效率相对较高，具有灵活性的特点。地方公共政策大多针对某些经济社会问题，具有很强的地域性特点。地方环保政策也是如此，与法律规章相比，能够更加具体、及时、有效地应对环境问题，在污染防治、环境保护方面能够发挥积极作用。与灵活性、地域性相伴随的是，地方公共政策的稳定性比较差、时效性比较强，有些政策在一项任务完成之后就取消，严重的甚至出现朝令夕改的现象。

地方公共政策如果稳定性太差，就会导致一系列问题，理应引起重视。一是导致政府权威削弱，政府公信力下降。政策变化过于频繁，就会使公众对政策丧失信任，丧失信心，影响政府权威和形象，甚至削弱政府的组织能力、协调能力。二是导致资源浪费，增加成本。公共政策的制定，需要成本; 公共政策的宣传，需要成本; 公共政策的执行，需要成本。公共政策如果经常变动，就会浪费社会各方面的资源，增加各种成本。三是导致政策效力下降，产生负面作用。由于公共政策反复变动，政策执行者也难以准确理解和把握，会对政策产生怀疑，政策执行中就会出现偏差，政策的效力被削弱，甚至产生负面作用。地方公共政策必须增强稳定性，避免频繁更改、反复变动。

治理污染、保护环境不是短期能见效的，不是一蹴而就的事情。地方环保政策因之与其他政策有所区别，更要强调稳定性、延续性。地方政府在制定环保政策时，要增强前瞻性、公开性，实行决策民主化、科学化。地方政府在进行决策时，要依据经济、社会发展规律，充分考虑当前实际情况和未来发展态势，保证政策具有前瞻性，在相对长的时间内不会落后于形势，从而减少政策变动的可能性。政府决策过程要尽量公开，充分听取社会公众的意见建议，重大决策还应该在媒体上公开征求意见，在公众中进行广泛讨论，让社会公众充分参与决策。这样出台的环保政策不仅质量会提高，稳定性会增强，而且会得到社会公众的认可和信任，执行起来效率会增加。日本琵琶湖治理中，滋贺县政府制定年度实施计划草案时，在报送日本国土交通省、环境省、农林水产省等相关省长官的同时，就抄送各有关地方机构，广泛公之于民众，征求和听取各方意见。在政府的年度计划的制订过程中，社会公众都能够充分表达意见，政府也采纳他们的合理建议。他们的成功经验，值得学习借鉴。