跨域治理下的法律规章在梁子湖污染防治研究中的重要作用

众所周知，法律是维护社会秩序的基本工具。无论是政治领域、经济领域，还是文化领域、社会领域，都需要法律规范各种关系、调节社会利益。本书所称“法律”，是指广义的法律，包括法律、行政法规、部门规章和规范性文件，有时统称为“法律规章”。社会生活须臾不可离开法律，法律在社会生活中无处不在。在传统社会中法律具有不可替代的地位，在建设法治社会的今天，法律的地位和作用显得愈加重要。

(一) 法律规章是根本性治理工具

我国封建社会历史悠久，官本位意识浓厚，现代意义的法律体系还不完备。中华人民共和国成立以来，国家对法律建设高度重视，尤其是改革开放以来，提出了建设社会主义法治国家的宏伟目标，法律制度建设取得前所未有的成就。在法治社会，要求以法律为管理国家事务、治理社会公共事务的最高权威。法治以法律的规范性、强制性为特点，通过立法和法律实践等活动，调整社会关系，平衡社会利益。当代社会，法治是各项社会事业的基础，是社会安定团结的保障。跨域治理面临的跨域社会公共事务，涉及众多区域、部门、领域，涉及众多治理主体，必须依靠法律规章的权威性、强制性，调节方方面面的利益，协调各种各样的关系。法律规章是跨域治理的工具，而且是根本性工具，是解决错综复杂的社会公共事务和公共问题的根本依据。如果没有明确的法律规章，处于无法可依的困境，跨域治理工作就难于开展。

在跨域水污染防治、生态环境保护实践中，法律规章的工具作用已经得到反复证明。日本琵琶湖治理实践中，除了广泛使用《公害对策基本法》、《水质污浊防止法》、《湖泊水质保护特别实施法》等法律外，滋贺县政府还颁布实施了《关于防止琵琶湖富营养化的相关条例》、《推进生活排水对策的相关条例 (豉虫条例)》。这些法律规章的制定实施，发挥了不可替代的重要作用，为琵琶湖治理提供了有力保障。

我国云南省滇池治理实践中，法律规章的工具作用也为同行所津津乐道。为了加强对滇池的治理和保护，昆明市人大常委会于1988年2月通过了《滇池保护条例》，后来又于2002年1月对其进行修订。《滇池保护条例》就滇池管理机构和职责、滇池水体保护、滇池盆地区保护、水源涵养区保护、综合治理和合理开发利用、奖励和处罚等内容作出具体规定，为保护滇池提供法律依据。根据形势发展变化，2007年7月，云南省人大常委会开始制定《云南省滇池保护条例》，将现行《滇池保护条例》上升为省级地方性法规，重点解决保护滇池资源、防治污染、改善生态环境等方面的问题，增加规定省级有关部门的责任和保护资金来源渠道，统一保护行动，动员全社会力量参与滇池保护。目前，《云南省滇池保护条例 (草案)》已经在公开征求意见。环保工作者普遍认为，《滇池保护条例》在治理滇池污染、保护滇池环境的实践中真正发挥了法律规章应有的作用。

(二) 科学制定环境保护法律规章

环境保护是我国的一项基本国策。国家对环境保护法制建设十分重视，通过长期不懈的努力，环境保护法制建设取得明显成效，法律体系基本形成。目前，环境保护法律有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《放射性污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等9部法律，环境保护行政法规、规章有《水污染防治法实施细则》、《建设项目环境保护管理条例》、《排污费征收使用管理条例》、《危险废物经营许可证管理办法》、《环境保护行政处罚办法》等，各地还出台了许多环境保护地方性法规、规章。截至2006年12月，国家已经制定了9部环境保护法律、15部自然资源法律，制定颁布环境保护行政法规50余项，部门规章和规范性文件近200件，军队环保法规和规章10余件，国家环境标准800多项，批准和签署多边国际环境条约51项，各地方人大和政府制定的地方性环境法规和地方政府规章共1600余项。[1]从立法层面看，环境保护法律规章比较健全，初步形成适应环保事业需要的法律体系。

国家为了填补一些领域的法律空白，加快立法速度，取得显著成绩，但是立法质量问题开始显现。有的环境保护法律的规定还不明确，造成执法中存在分歧。比如《中华人民共和国水污染防治法》第8条中明确了水污染防治的管理体制，即“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理。县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”。这个管理体制，包含三层含义: 第一，环保部门负责水污染防治的“统一监督管理”; 第二，对于船舶污染的防治由交通海事部门“实施监督管理”; 第三，其他有关部门“在各自的职责范围内”对水污染防治实施监督管理。在具体管理和监督上存在的问题是，其他有关部门各自的职责范围是什么? 是怎样划定的? 法律没有进一步规定。另外，统一监督管理与各项监督管理的关系是什么? 关于“监督管理”的含义，是对管理的监督，还是既管理又监督? 对此人们也存在着不同的理解。[2]有些执法过程中存在的问题，与法律规定不够明确、清晰有关。(www.xing528.com)

行政立法过程中也暴露出一些值得注意的问题。有的行政立法十分重视保障甚至扩大政府部门的权力，对行为相对人的权益重视不够; 有的行政部门为了强化自身利益，对其他部门的权力考虑不够，造成行政规章之间协调不力，相互矛盾甚至冲突。比如，由水利部起草的《太湖管理条例 (送审稿)》已经4次公开征求意见。江苏省人大提出建议，立法一定要摒弃部门利益，明确防治污染目的。同时，应该把江苏省这几年“依法治太”的成功经验收入这部条例中。[3]这些现象需要引起重视。如果行政规章制定不科学合理，与其他行政规章发生矛盾，甚至与国家法律存在冲突，就会破坏国家法律的统一，削弱法律的权威和尊严。

《湖北省湖泊保护条例 (征求意见稿)》由省水利厅起草，现正在公开征求意见。将来，省人大常委会还可能制定《梁子湖保护条例》。在这些地方性法规制定过程中，都要从严要求，摒弃部门不合理的利益诉求，严格把关，保证其合法性增强其稳定性，坚决走出“利益部门化、部门权力化、权力法律化、法律部门化”的循环怪圈，保证法规的质量。

(三) 严格执行环境保护法律规章

法律规章的制定出台，仅仅是解决了“有法可依”的问题。孟子云: “徒善不足以为政，徒法不能以自行。”要建设法治社会，不能只做到“有法可依”，还要做到“有法必依、执法必严、违法必究”。法律规章的生命力在于实施、在于执法，如果执法环节存在问题，法律规章就难以发挥应有的作用。目前，国家法律体系基本建立，环境保护法律规章也比较健全，执法方面的问题显得比较突出。社会上存在司法腐败、执法犯法，以权代法、以权压法，以钱买法、以钱戏法的现象，严重损害了法律的权威。法律规章的实施，关键在于做到“法律面前，人人平等”。实施法律规章要公开、公平、公正，做到法大于权、法大于情、法大于钱、法大于人，法外无法，实行法治而不是人治。

建设法治政府的基本要求就是，政府及其部门必须在法律规定的职权范围内活动。现实社会生活中，有的政府部门为了自身利益，越权行政，侵害行为相对人的合法权益; 有的政府部门越俎代庖，侵害其他部门的行政权力; 有的希望其他部门严格按照法律办事，自己却不想依法办事。如此行为都与建设法治政府的要求不符，与社会公众的期望不符，必须切实加以改正。

为了加强对梁子湖的水质和生态环境保护，省政府批准省梁子湖管理局开展八大行业的相对集中行政处罚权，目前仅仅只在渔政、船检、环境保护等工作方面得以开展。执法行动中，省梁子湖管理局就面临来自其他部门的阻力。有的部门认为，行政处罚权划归到省梁子湖管理局，是夺了他们的权，抢了他们的饭碗。为了保护梁子湖，相关部门要统一思想，提高认识，协力合作，严格执法，保证法律规章发挥作用。