北美五大湖区水污染治理的成果

五大湖区位于美国与加拿大交界处，跨越两国，为典型的跨域湖群。五大湖区水污染治理，除了美国与加拿大两国各自的努力，还需要两国协调行动、共同治理，需要跨国合作。跨国保护协议的制定和不断完善、非营利组织的建立和努力工作，在五大湖区水污染治理和生态环境保护中发挥着重要作用。

(一) 北美五大湖概况

五大湖 (the Great Lakes) 位于北美洲中部，在美国与加拿大两国交界处，由5个彼此相连的淡水湖泊组成 (参见图6)。习惯上，美国和加拿大将五大湖地区称为“大湖区”。在五大湖周围，分布着美国的8个州，即伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州和威斯康星州; 加拿大的2个省，即安大略省和魁北克省。北美五大湖总面积约245660平方公里，是全世界最大的淡水湖群，所蓄淡水占世界地表淡水总量的20%。五大湖流域面积约766100平方公里，南北宽约1110公里，东西长约1400公里。五大湖湖水从西流向东，最终流经圣劳伦斯河，注入大西洋。按照自西向东的顺序，五大湖依次是: 苏必利尔湖、密执安湖、休伦湖、伊利湖和安大略湖。除密执安湖完全属于美国外，其余4个湖泊均为美国和加拿大两国共同所有。除密执安湖和休伦湖的水平面相等外，其余各湖的水面高度依次下降。北美五大湖汇集附近的一些河流和小湖，构成一个独特的水系网。注入五大湖的河流水量很小，湖水主要靠雨雪补给，水位比较稳定，年变化幅度小，只有30～60厘米。北美五大湖由于水域辽阔，水量巨大，被誉为“北美大陆地中海”、“淡水海”。

图6 五大湖行政区划图

(二) 北美五大湖水污染治理的简要情况

五大湖湖滨平原土地肥沃，流域资源丰富，航运便利，自然景色秀丽多姿，工农业生产集中，城镇密布，在美国、加拿大两国经济发展中都占有重要地位。20世纪60年代以来，美国和加拿大重化工业迅速发展，五大湖区成为北美极为重要的重工业地带。五大湖流域具有丰富的铁矿资源，水运十分便利，极大地促进了美国钢铁工业的发展。在五大湖区南岸和西岸，形成了芝加哥、克利夫兰、底特律、德卢斯、托利多五大钢铁工业中心。20世纪80年代，五大湖地区钢铁公司的产量占北美钢铁总产量的60%。与此同时，五大湖区的汽车工业快速发展，底特律成为举世闻名的汽车城，美国汽车制造商通用汽车、福特汽车以及德美合资的梅赛德斯—克莱斯勒的主要生产基地都集中在这里。这一地区汽车公司的汽车产量同样占北美汽车总产量的60%。[4]此外，五大湖区还是美国、加拿大两国重要的农业基地和渔业产地。

随着工业企业的大量涌现，汽车的日益普及，化肥、杀虫剂的广泛使用，五大湖区受到严重污染。源源不断的工业废水，大量使用的化肥和有害农药，导致五大湖的水质严重下降，湖水中有害物质逐年增多，湖区生态环境迅速恶化。

自20世纪70年代开始，五大湖环境污染的严重局面开始受到重视。美国、加拿大两国政府签订协议，建立专门机构，共同治理五大湖区生态环境。环保机构、社会公众积极行动，参加生态环境保护活动。一大批政策、项目的出台并实施，一大批组织、公众的关心和爱护，使五大湖区生态环境逐渐改善。经过几十年的努力，到21世纪初期，五大湖区水质明显好转，自然生态环境得到改善，尤其是五大湖基本实现水清鱼肥，五大湖区水污染治理和生态环境保护取得良好效果。

(三) 北美五大湖水污染治理的主要经验

五大湖区的水污染治理和生态环境保护，除了需要美国与加拿大两国各自的努力，尤其需要美国、加拿大两国政府的合作，需要周围两国10个州省的合作。在共同治理水污染、保护五大湖的过程中，积累了形成共同理念、制定保护协议、成立协调组织、进行技术指导、国家大力支持、社会协力参与等经验，建立健全了一套有效的跨国协调体制。[5]其中，政府保护协议的制定和不断完善、非营利组织的建立和努力工作，在五大湖区水污染治理和生态环境保护中起到重要作用，作出了极大贡献。

1. 制定一系列防治水污染的协议

北美五大湖是一个横跨两国的跨域淡水湖群，美国、加拿大任何一方的排污、用水行为，都会给对方带来影响。为了对五大湖水污染进行治理，对水质进行保护，美国和加拿大政府制定了一系列条约、协议，五大湖周围的10个州省也制定了协议。随着时间的推移、情况的变化，这些协议又得以及时修改完善，针对性和指导性不断增强，为水污染治理和生态环境保护提供行动依据。

《边界水条约》(The Boundary Waters Treaty)。早在1909年11月，为了解决五大湖区的水污染问题，美国和加拿大政府就制定了《边界水条约》，规定了防治水污染的原则和机制。该条约规定:在利用五大湖水资源时，加拿大和美国都不得给对方的水资源系统造成危害，防止五大湖区城市对五大湖区的水质产生污染。这是美国和加拿大政府联合制定的第一个水质保护协议，为双方今后进行水质保护方面的协商打下坚实基础。

《五大湖宪章》(Great Lakes Charter)。1985年，经过谈判和协商，美国方面的成员与加拿大两省的成员签署《五大湖宪章》。该宪章规定，五大湖周边的州、省共同管理五大湖水资源，各州、省确保本地区内保持一定的水位和流量。[6]2001年，五大湖周边的所有10个州、省成员签署了该宪章的补充条例，对五大湖区水资源管理进行详细规定，涉及水资源保护、水质恢复、水量储存利用以及相关的五大湖生态系统保护，等等。

《大湖水质协议》(Great Lakes Water Quality Agreement)。为了有针对性地保护五大湖区的水环境，1972年，美国和加拿大政府签署《大湖水质协议》。该协议规定了两国政府共同保护五大湖区水质的目标，规定了需要两国共同工作的三个方面: 一是控制污染，美国和加拿大都要在自有法律框架下完成控制污染的任务，主要是减少磷的排放水平，还要减少使用石油、减少固体废物，控制其他导致水质富营养化的物质。二是开展研究，美国和加拿大都要制订五大湖区研究计划，进行上游湖区污染和污染源治理方面的合作研究。三是加强监督，逐步扩大监督对象，由水污染的监督转向湖区生态系统的监督，以期保护五大湖区的生物安全。1978年，美国和加拿大重新修订《大湖水质协议》，主要目标是统一水质目标、提高流域污染控制、加强水环境检测。1987年，《大湖水质协议》又进行了修订，要求制定五大湖区的污染控制目标和指标体系，解决好面源污染问题，提出新的管理办法。1987年协议的目标是，推动五大湖区实施一体化的生态系统管理。2006年12月，国际联合委员会建议制定新的协议，全盘考虑对五大湖的保护，重点是保护整个流域和生态系统的生物完整性，而且要把人类健康放在首位。[7]30多年来，根据水污染治理的进程，针对治理中出现的新情况新问题，对《大湖水质协议》已经进行了两次修改完善，新的计划又在讨论之中。这样就使协议更有针对性和可操作性，更有利于水污染治理和生态环境保护。

《五大湖区—圣罗伦斯河盆地可持续水资源协议》。美国和加拿大两国相关地方政府及时制定一些有针对性的协议，保护五大湖水质和生态环境。2006年，加拿大安大略省、魁北克省与美国8个州的代表签署《五大湖区—圣罗伦斯河盆地可持续水资源协议》。该协议规定，禁止美国南部的干旱州大规模地调用五大湖区—圣罗伦斯河盆地的水资源。同时，严格保护水资源，以免大规模调水给当地生态环境带来不良影响。[8]这就避免了将水资源从淡水湖大量出口到其他地区，保证五大湖区在数十年之后不至于干涸，对保持五大湖流域生态环境系统发挥重要作用。

2. 非营利组织在水污染防治中发挥重要作用(www.xing528.com)

五大湖区跨越美国和加拿大两国国界，治理五大湖区水污染，保护五大湖区生态环境，如果单靠一个国家的努力，单靠政府的努力，收效甚微。在五大湖区水污染治理实践中，美国和加拿大成立了一批相对独立的非营利组织，进行跨域协调，共同推动跨域水污染治理和生态环境保护，取得成功经验。

国际联合委员会 (The International Joint Commission)。1909年，美国和加拿大根据《边界水条约》的规定，联合成立跨国的、相对独立的非营利组织——国际联合委员会。国际联合委员会由6个成员组成，其中3个成员来自美国，3个成员来自加拿大。国际联合委员会的主要职能是，站在独立、公正的立场上，对于涉及美国和加拿大利益的水资源问题，进行双方都能够接受的调解，以预防和处理双方之间的矛盾和冲突。国际联合委员会主要开展三项工作: 一是行使审批权。比如，审批水资源利用、截留等活动的申请，保证该活动不会对另一方的湖区自然水位和水量造成影响。二是进行调查研究。比如，根据两国政府的意见，对国际联合委员会决议的执行情况进行跟踪研究，有时委托一些专家委员会对决议的执行情况进行监督研究。三是仲裁具体纠纷。对于两国政府间在边界水域产生的矛盾，政府可提请国际联合委员会介入，以获得最终裁决。[9]国际联合委员会严格履行职责，保护五大湖区水质，支持政府净化大湖地区水源。

五大湖渔业委员会 (The Great Lakes Fishery Commission)。20世纪50年代，寄生海鳗开始入侵五大湖区，大量吞食湖区的其他鱼类，造成生态平衡问题。1955年，美国和加拿大联合成立五大湖渔业委员会，负责控制寄生海鳗，保护湖区生物多样性。20世纪70年代末期，通过选择化学药品杀死鳗鱼幼苗的办法，鳗鱼数量减少90%，鳗鱼控制取得胜利。此后，五大湖渔业委员会除了继续控制寄生鳗鱼外，还开展恢复和保护五大湖区鱼类工作。

五大湖州长理事会 (The Council of Great Lakes Governors)。1983年，美国伊利诺伊州、印第安纳州、密歇根州、明尼苏达州、俄亥俄州和威斯康星州6个州协商，设立五大湖州长理事会。1989年，美国纽约州、宾夕法尼亚州加入该理事会。后来，加拿大的安大略省、魁北克省以准会员身份加入该理事会。五大湖州长理事会是一个非营利组织，其目标是鼓励和促进有利于环境的地区经济增长，主要职责是协调五大湖区10个州、省之间的利益关系，特别是鼓励和促进公共部门和私人部门进行有效合作，共同解决经济与环境之间的现实问题，实现五大湖区经济的可持续增长。

五大湖州长理事会下设多种独立运作的机构。五大湖州长理事会各成员定期或不定期进行会晤，主要形式是论坛交流。[10]通过交流协商，最后达到各方沟通信息、相互理解的目的。五大湖州长理事会的工作成效明显，五大湖区的10个州、省在环境保护方面互通信息、协调行动，制定和实施了许多改善环境的项目，此外，各州、省在本地教育、福利改革、贸易以及土地使用管理方面，也注重可持续发展。[11]五大湖区各州、省都声称，要努力成为北美保护自然资源和拥有世界级经济可持续发展的先锋。

[1] 蒋蕾蕾. 日本琵琶湖治理对我国公众参与环境保护的启示［J］. 科技创新导报，2009 (7) .

[2] 俞慰刚，杨絮. 琵琶湖环境整治对太湖治理的启示［J］. 华东理工大学学报. 社会科学版，2008 (1) .

[3] 蒋蕾蕾. 日本琵琶湖治理对我国公众参与环境保护的启示［J］. 科技创新导报，2009 (7) .

[4] 王如君. 北美五大湖自我“洗肺”［N］. 环球时报，2001-10-26.

[5] 陶希东. 美加五大湖地区水质管理体制: 经验与启示［J］. 社会科学， 2009 (6) .

[6] 陈辅. 北美五大湖八州两省合作廿载 经济发展与环境保护双轮共进［N］. 国际金融报，2003-12-15.

[7] 美国: 研究小组要求制定新的五大湖水资源政策. 水信息网，http: //www.hwcc.com.cn，2006-12-11.

[8] 美加签署协议 保护五大湖免于干涸，水信息网，www.hwcc.com.cn， 2006-05-26.

[9] 陶希东. 美加五大湖地区水质管理体制: 经验与启示［J］. 社会科学， 2009 (6) .

[10] 陈辅. 北美五大湖八州两省合作廿载 经济发展与环境保护双轮共进［N］. 国际金融报，2003-12-15.

[11] 王如君. 北美五大湖自我“洗肺”［N］. 环球时报，2001-10-26.