梁子湖污染防治研究：基于跨域治理的成功经验

琵琶湖遭到污染后，治理历时30年，耗资185亿美元，最终使水质好转，水污染治理取得良好效果。琵琶湖治理能够取得成效，是各个治理主体协力合作的结果，是综合运用多种治理措施的结果。在此主要探讨政府制定实施法律政策、动员社会公众参加治理的情况。

(一) 琵琶湖概况

琵琶湖 (Lake Biwa) 位于日本本州岛中西部地区的滋贺县，湖面面积674平方公里，是日本最大的淡水湖，跨越不同市町 (参见图5)。琵琶湖流域面积达3848平方公里，约有120条河流直接流入琵琶湖，出流只有濑田川和琵琶湖排水渠，水流最后注入大阪海湾。琵琶湖为日本东京、大阪等近畿都市圈的1400万人提供生活用水和生产用水。

自古以来，琵琶湖周边地区的人们就在湖边种植水稻，在湖中从事渔业生产，与琵琶湖有着良好的生息关系。但是，从20世纪50年代开始，随着城市化和工业化的急速推进，琵琶湖流域工业企业迅速增加，城市人口日益增多，人们生产生活状况发生很大变化。一方面，城市用水量急剧增加; 另一方面，工业污水、日常生活废水大量出现，导致琵琶湖的生态环境和居民的生存环境受到严重破坏，琵琶湖水污染现象日益严重。

(二) 琵琶湖水污染治理的简要情况

20世纪60年代，琵琶湖生态环境明显恶化，水质急剧下降，赤潮、绿藻现象经常发生，湖岸周边常年漂浮着各种生活垃圾。1965年，琵琶湖生态环境恶化，导致了严重社会问题。1971—1972年，琵琶湖水质恶化达到顶峰。[1]1977年，琵琶湖爆发大规模赤潮，引起日本社会的普遍震惊。

图5 琵琶湖行政区划图

自60年代开始，琵琶湖水污染被政府作为大事来对待，开始琵琶湖环境治理行动。为了对琵琶湖水污染和生态环境进行治理，日本政府、地方自治机构、非营利组织、社会公众都积极参与行动，采取源水培育、湖水治理、生态建设等多种措施，耗资达到185亿美元。

经过30年的持续治理，琵琶湖水质好转。目前，流入琵琶湖的污水处理率达到90%以上，琵琶湖整体生态环境明显改善，成为人们向往的一处旅游胜地。

(三) 琵琶湖水污染治理的主要经验

琵琶湖治理能够取得成效，是各个治理主体齐心协力参与合作的结果，是多种治理措施综合运用共同作用的结果。其中尤其值得重视和借鉴的是，政府制定实施一系列相关法律政策、动员社会公众积极参加环保活动，对琵琶湖水污染治理具有重要作用。

1. 制定实施一系列相关政策法律

日本琵琶湖水污染治理过程中，政府制定和执行了一系列政策、法律。根据琵琶湖水污染治理中出现的新情况新问题，政府不断出台新的政策和法律，通过这些政策法律指导水污染治理。自1967年以来，根据琵琶湖水污染治理重点内容的变化，可以将琵琶湖整治过程大致划分为五个阶段。

第一阶段 (1967—1976年): 制定《琵琶湖环境保全对策》，对琵琶湖水污染进行治理。日本政府对社会公害和水污染的防治十分重视，早在1967年就制定了《公害对策基本法》，1970年又制定了《水质污浊防止法》。1972年5月，滋贺县政府依据这些法律法规，制定了《琵琶湖环境保全对策》。《琵琶湖环境保全对策》规定，对所有流入琵琶湖的有机物污染，对人为因素造成的工厂有害物质排放，实行强制禁止。1972年12月，滋贺县政府要求严格执行《水质污浊防止法》确定的工业废水排放标准，对琵琶湖周边的工厂排放物质进行严格检查和限制。对生活用水排放的规范处理、下水管道的整修，大量设置合并处理净化槽设备，尽量减少洗涤剂的使用，通过这些措施来减少氮磷排放，降低琵琶湖富营养化的威胁。对琵琶湖周边的洗涤剂生产厂家采取多种整治措施，如将湖边的生产厂家搬迁，要求厂家对产品升级换代，规定厂家要加大对废水的治理力度，从源头上减少工业废水对琵琶湖的污染。(www.xing528.com)

第二阶段 (1977—1981年): 制定《新琵琶湖环境保全对策》，对琵琶湖富营养化现象进行整治。1977年，琵琶湖爆发赤潮，引起日本社会的震惊。为了保护琵琶湖，周边的居民积极行动起来，发起恢复琵琶湖生态运动。在湖区居民的大力推动下，1979年10月，滋贺县政府颁布《关于防止琵琶湖富营养化的相关条例》。该条例规定，湖边所有的企业和工厂都要按照规定的排放标准来排放氮和磷，禁止出售、使用含磷的合成洗涤用品。1980年，滋贺县政府制定《新琵琶湖环境保全对策 (琵琶湖ABC作战)》。为了将该对策的内容落到实处，政府进一步对琵琶湖生态环境保护工作进行综合的调查研究; 运用报纸、杂志、电视、电影等方式，广泛宣传各种保护水质的措施; 在村落和学校宣传环境保护知识，使居民和学生养成保护环境的良好习惯。

第三阶段 (1982—1995年): 制订第一期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质进行保护。为了促进全国范围内湖泊水质的全面改善，日本政府于1982年出台针对湖泊氮磷含量的水质环境标准， 1984年又制定了《湖泊水质保护特别实施法》。1985年12月，琵琶湖成为《湖泊水质保护特别实施法》的指定执行湖泊。1987年3月，滋贺县政府制订了第一期湖泊水质保护计划，对琵琶湖水质保护提出具体要求。这个计划以5年为期限，除了确定琵琶湖水质目标值，还开展城镇和农村下水道等水质保护工程建设，对新建企业和工厂的排污量进行限制，要求规模较小的企业和工厂设置小型的净化槽。通过这些有针对性的措施，进行综合的有计划的水质保全。

第四阶段 (1996—1999年): 制定《推进生活排水对策的相关条例 (豉虫条例)》，控制琵琶湖微微浮游生物的异常繁殖。经过长期的综合治理以后，琵琶湖的氮磷含量比过去有一定程度的下降，湖泊富营养化现象也有一定程度的改善。但是，琵琶湖水域新的问题开始出现，微微浮游生物异常繁殖，琵琶湖北湖的COD日益增长。针对这种新情况，1996年，政府制定了《推进生活排水对策的相关条例 (豉虫条例)》。该条例规定，日平均排水量在10—30立方米的小规模企业，污水排放一定要适当限制; 对一般家庭，免费安装小型处理净化槽。1997年，日本政府和琵琶湖周边各县开展合作，出台琵琶湖水质保护对策行动计划，试图解决琵琶湖南湖东岸地区的水域整治问题。

第五阶段 (2000年至今): 制订《琵琶湖综合保护整治计划(21世纪母亲河计划)》等多项政策和法律，对琵琶湖生态系统进行综合整治。琵琶湖水质的变化，是多种因素共同作用的结果。既有经济社会活动的影响，也有全球环境变化的影响。对琵琶湖生态环境的保护和修复，不仅涉及水环境的改善，而且涉及整个生态系统。如果仅仅对水污染进行治理，而不是进行全面的综合整治，也难以取得良好效果。2000年，政府制订了《琵琶湖综合保护整治计划 (21世纪母亲河计划)》，以琵琶湖内水质保护、水源地整治、自然环境景观保护为主题。2002年，政府制定综合性的《适当利用琵琶湖的相关条例》。此后，《依托环境的农业推进条例》(2003年)、《琵琶湖造林条例》(2004年) 和《加强环境保护学习相关条例》(2004年)、《故乡和野生动植物的共生条例》(2006年)相继制定实施，从多个方面对琵琶湖生态环境进行保护和修复。2005年，滋贺县琵琶湖环境研究中心成立，其主要工作就是为社会提供最新的研究成果，为社会公民和非营利组织提供科学的技术指导。2007年，政府制订了《第五期湖泊水质保护计划》，对琵琶湖水质进行高标准的保护。[2]

2. 引导动员社会公众积极参与

琵琶湖水污染治理之所以能够取得良好的效果，社会公众的积极参与是重要原因之一。社会公众不仅参与水污染治理的全部过程，而且发挥作用的方式方法多种多样，在水污染治理中具有不可替代的地位。

社会公众参与水污染治理政策的制定。在琵琶湖水污染治理初期，滋贺县知事就利用多种方式广泛听取民众的意见建议，也征求盯长、村长和相邻县、市的意见，然后拟定治理计划，送县议会审议批准，再将审议通过的计划提交日本国土交通省等相关部门。这些部门经过认真协商，就计划达成一致意见后，将计划报送给日本内阁总理大臣。日本内阁总理大臣批准计划后，将其下达滋贺县知事和各有关方面。总体计划确定之后，滋贺县政府还要制定年度实施计划草案，报送日本国土交通省、环境省、农林水产省等相关省长官，同时抄送各有关地方机构，广泛公之于民众，征求和听取各方的意见。在此基础上，政府对计划草案进行修改完善，最终确定年度实施计划。[3]在总体计划、年度计划的制订过程中，社会公众都能够充分表达意见，合理的建议会被政府采纳。

社会公众掌握水污染治理的信息。琵琶湖周边社会公众通过政府出版的环境白皮书、环境保护宣传报等载体，及时掌握琵琶湖的生态环境状况、环境保护政策法律、湖泊治理计划。社会公众积极参加网络媒体的交流活动，将网络作为信息交流平台，让更多的公众了解琵琶湖的基础信息和环境保护知识。社会公众主动参加定期召开的环境论坛，就环境保护信息进行交流，对琵琶湖环境治理的认识不断深化。社会公众对琵琶湖水污染形势的认识不断深化，参与治理活动的积极性不断增强，琵琶湖综合治理才能够收到良好效果。

社会公众参加环境保护的科普教育活动。滋贺县政府在琵琶湖旁边建立博物馆，展示琵琶湖的历史沿革、湖生物种的演变情况，介绍古代琵琶湖地区的居民生活情况、琵琶湖航运的发展历程，详细介绍琵琶湖水质变化的情况，宣传治理琵琶湖环境污染的措施。琵琶湖周边社会公众经常到博物馆参观学习，接受科普教育。社会公众还经常到琵琶湖研究所、滋贺县立大学、水环境科学馆等单位，了解生态环境保护情况，学习专业知识。社会公众也与企业团体开展交流，督促企业加大环境保护投入，严格按照法定标准排放废水、废气、废物。社会公众掌握一定的科学知识后，参与琵琶湖污染治理的热情更加高涨，进行污染治理的方法更加科学合理。

社会公众参加流域研究会的活动。滋贺县政府根据琵琶湖流域的具体情况，将其细分成甲贺、草津、八日市等7个小流域，在每个小流域都设立流域研究会，从社会公众中选出一位协调人，负责组织公民、企业单位的代表参与琵琶湖环境保护工作。这些流域研究会主要开展两方面的活动: 一是小流域内部上下游地区公众之间的交流，社会公众到不同区域参加环境保护活动，比如植树造林、清除杂草、收拾垃圾、调查水质，甚至品尝对方区域出产的稻米、蔬菜、鱼虾等食物，亲身体验日常生活和湖泊环境保护的密切关系; 二是组织公众进行跨流域的踏勘、学习，社会公众参加河流水质、生物的调查研究，寻找河流和湖泊的垃圾，交流流域的环境保护信息。通过流域研究会的这些活动，社会公众不仅熟悉了本地的环境状况，还加深了对相关区域生态环境状况的了解，增加了参加环境保护活动的紧迫感。

社会公众参加环保活动日的活动。每年的7月1日和12月1日，是滋贺县政府确定的环保活动日。每年的5月30日，是政府确定的“无垃圾日”; 每年的7月1日，是政府确定的“琵琶湖日”。在这些环境保护活动日，社会公众积极参加多种环保活动，比如参加绿色采购活动，减少垃圾袋的使用，从物品采购阶段就尽量减少垃圾; 参加垃圾收集活动，将厨房垃圾集中起来堆肥，然后进行循环使用; 参加废弃物收集活动，将各种容器的包装物集中起来，进行分类处理; 参加环境卫生清扫活动，保持干净整洁的生活环境。

社会公众从身边小事上保护生态环境。在滋贺县政府的引导下，社会团体、企业、行政机关、教学研究机构等主体都参与环境保护活动，社会上形成了良好的环境保护氛围。在生态环境保护已经成为社会风尚的情况下，社会公众的环境保护意识不断提高，参加环境保护活动的热情日益增强。琵琶湖周边的居民都把保护当地环境作为一种生活习惯，主动从身边的小事做起，做到尽量少污染环境，尽量保护生态环境，主动参加和自觉配合琵琶湖生态环境治理活动。