太湖水污染治理：跨域治理的梁子湖防治研究

太湖地区人口集中、城市密布、经济发达，太湖水污染问题引起严重关注。国家对太湖水污染防治极为重视，国务院进行部署安排，建立高规格组织协调机构，江苏、浙江省政府开展防治工作，环太湖五市政协聚会商讨，地方性法规颁布实施，治理工作取得了一定成效。在湖泊治理中，太湖治理是国家最重视、投入最多的，其治理措施具有一定代表性。

(一) 太湖概况

太湖是中国第三大淡水湖，太湖流域最大的湖泊，长江中下游五大淡水湖之一，位于江苏省南部、浙江省北部，是一个典型的跨域湖泊 (参见图2)。太湖的北界和西界分别为无锡市、锡山市、常州市、武进市和宜兴市，东及苏州市的吴县及吴江市，南为浙江省的长兴县和湖州市。在正常水位3米时，太湖湖面2250平方公里; 平均水深1.94米，蓄水27.2亿立方米。出入太湖的河流多达228条，其中主要入湖河流有苕溪、南溪、洮滆等，主要出湖河流有太浦河、瓜泾港、胥江等; 人为调控的河流主要有望虞河等。

图2 太湖行政区划图

太湖流域地处长江三角洲南缘，北临长江，南抵杭州湾，西接天目山，东濒东海，地跨江苏、浙江、安徽、上海三省一市，流域总面积36895平方公里，人口3400万，城市化水平居全国之首。太湖流域河网密布，湖泊众多，构成“江南水网”。

改革开放以后，随着工业化的快速推进，太湖水质持续下降，太湖富营养化明显，磷、氮营养过剩。20世纪80年代末，太湖主要污染物总磷、总氮严重超标，局部汞化物和COD含量超标; 90年代初，太湖水质从Ⅱ类下降到III类; 90年代中期以后，太湖水质继续大幅下降，成为劣Ⅴ类，达到“与人体接触会导致危险后果”的地步。

(二) 太湖水污染治理的简要过程

始于20世纪90年代初的太湖水污染治理，大致分为三个阶段: “十五”计划以前，以兴建污水处理厂、严格控制工业污染排放量为治理重点; “十五”计划时期，开始向综合治理转变; “十一五”计划时期，水污染治理攻坚战展开。

国家对太湖大规模的治理始于1991年，当时启动了太湖一期治理工程，11项骨干工程相继投入建设。1996年，太湖被列入国家“三湖”水污染防治重点，国务院有关部委会同江苏、浙江、上海两省一市发动了水污染治理运动。1996年4月，太湖水污染防治领导小组成立，组建太湖流域水污染防治领导小组办公室。1997年，国务院批准《太湖水污染防治“九五”计划及2010年规划》。此时太湖治理的重点是大规模兴建污水处理厂、严格控制工业污染排放量。1998年，国务院组织开展“聚焦太湖零点行动”，江苏、浙江、上海围绕目标展开“零点达标”行动。“零点达标”行动后，太湖流域工业污染迅速反弹。

2001年，太湖水污染防治“十五”规划开始实施。国家对太湖治理战略进行调整，由工业点源控制为主，向工业点源与农业点源综合治理转变; 由城市污染控制为主，向城乡污染控制转变; 由治理污染为主，向防止污染和生态环境保护转变。2002年8月，国家863项目“太湖水污染控制与水体修复技术及示范工程”启动。2003年，“引江济太”工程开始实施。2005年，太湖一期治理工程基本结束，工程总投资逾100亿元。

2006年，太湖水污染防治“十一五”规划开始实施。2007年太湖蓝藻事件爆发以后，国家对太湖水污染治理进一步重视，加大对太湖水污染治理的力度。2007年以来，全社会对太湖流域治理的投资达810亿元，太湖水质有所改善。《2010年中国环境状况公报》显示，太湖水质总体为劣Ⅴ类。[2]太湖生态拐点尚未出现，太湖治理工作任重道远。

(三) 太湖水污染治理的主要做法

2007年5月29日，太湖蓝藻暴发，水质遭受严重污染，引发无锡市近百万居民供水危机。太湖水污染事件震惊全国，引起党中央、国务院高度重视，太湖水污染治理攻坚战全面展开。

1. 国务院进行安排部署

太湖水污染事件发生后不到半个月，2007年6月11日，国务院太湖水污染防治座谈会在江苏无锡召开。温家宝总理就太湖水污染防治工作作出重要批示: 太湖水污染治理工作开展多年，但未能从根本解决问题，太湖水污染事件给我们敲响了警钟，必须引起高度重视，要认真调查分析水污染的原因，在已有工作的基础上，加大综合治理的力度，研究出具体的治理方案和措施。会上，时任国务院副总理的曾培炎指出: “要充分认识治理太湖污染的重要性和紧迫性，充分认识防污治污工作的艰巨性和复杂性，痛下决心，加大力度，打一场太湖治污的攻坚战。”由此开始，国务院两次在无锡市召开会议，对太湖水污染应急处置和环境综合治理作出重要部署。

按照国务院的要求，国家发展改革委会同环保、水利等有关部门及江苏、浙江、上海三省市政府，启动太湖流域水环境综合治理总体方案的编制工作。方案编制工作专班围绕十几个专题深入实际展开调查研究，总结十年来太湖治理经验，借鉴国际湖泊治理经验，还通过网上建言献策、召开座谈会、论证会等方式征求专家和社会公众意见。方案编制历时半年多，经专家会议评审、正式征求各部门意见、修改完善后，上报国务院。2008年4月2日，国务院常务会议对方案进行审议。2008年5月，国务院批复了《太湖流域水环境综合治理总体方案》。

2. 成立高规格组织协调机构

2008年5月，国务院批复同意建立太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度，加强对太湖流域水环境综合治理工作的组织协调，推动《太湖流域水环境综合治理总体方案》的实施。联席会议总召集人由国家发展与改革委员会主任张平担任，联席会议下设办公室，负责日常工作。(www.xing528.com)

2008年5月29日，太湖流域水环境综合治理省部际联席会议第一次会议在北京召开。受联席会议总召集人、国家发展与改革委员会主任张平委托，联席会议召集人、国家发展与改革委员会副主任杜鹰主持会议。联席会议办公室主任范恒山介绍《太湖流域水环境综合治理省部际联席会议制度工作细则和职责分工》，江苏、浙江、上海三省市和相关部门通报太湖治理近期工作情况。各参会单位原则同意工作细则和职责分工。2009年4月1—2日，太湖流域水环境综合治理省部际联席会议第二次会议在江苏省苏州市举行。[3]2010年4月1—2日，太湖流域水环境综合治理省部际联席会议第三次会议在江苏省无锡市召开。[4]2011年3月31日至4月1日，太湖流域水环境综合治理省部际联席会议第四次会议在浙江省湖州市召开。[5]这三次会议上，各参会单位都就太湖治理工作中所要解决的重要问题展开讨论，并就当年的工作重点和下一步工作达成共识。

3. 江苏、浙江省积极行动

2007年7月7日，江苏省召开太湖水污染治理工作会议，提出用5年时间实现水质明显改善，再用8到10年的时间，彻底解决太湖水污染问题，恢复太湖地区的自然风貌。[6]这次会议拉开了江苏省全面整治太湖水污染的大幕。

江苏省水利厅表示，将通过调水引流、底泥清淤等方式，改善水循环，控制蓝藻生长。在保证防洪排涝安全的同时，建立引江调水机制，加快水体流动，使太湖水体更换周期从300天缩短到200天。江苏省环境保护厅表示，将加强太湖流域的环境监管; 同时，在执法监管上，将强化断面水质目标管理制度、限期治理制度、行政代处置制度、监管包干制度、挂牌督办制度、“飞行检查”制度、责任追究制度等7项制度的执行。

苏州市表示，从长远考虑，从最紧迫的事情做起，下最大决心把太湖水治理好、保护好。一方面，进一步调整优化产业布局和结构，从源头削减污染物排放总量; 另一方面，倡导清洁生活，加大宣传，努力形成文明的生活方式和消费模式。无锡市承诺，除了实施太湖整治六大工程、开展环保优先八大行动外，还将采取四大供水措施，保证让市民喝上干净放心的水。宜兴市表示，对新上项目实行“四个一律不批”: 新办的化工企业、有氮磷排放的工业项目、超出区域环境容量的项目、不符合国家产业政策环保要求的项目一律不批。吴江市表示，按照东太湖综合整治规划，东太湖退垦比例在70%左右，并沿东太湖中轴完成泄洪及供水通道，建设东太湖湿地公园。苏州市吴中区7个镇都成立蓝藻打捞队，建立水质监测制度，实行水情水质一日一报。在治污方面，对沿太湖的企业进行拉网式检查，排查出重点整治单位，督促整改。

2007年6月，浙江省召开太湖流域水污染防治工作会议，要求把杭嘉湖地区水污染防治纳入生态省建设年度目标责任考核，纳入政府部门目标责任制考核，对交界断面水质达不到目标要求的市、县 (市、区) 和对工作不力、相关任务达不到进度要求的部门，要严肃问责，在考核中实行“一票否决”制。[7]浙江省政府随后制发了《关于进一步加强太湖流域杭嘉湖地区水污染防治工作的通知》，进一步明确了相关政策措施。

浙江省环境保护局表示，加快太湖流域杭嘉湖地区污染整治，提高杭嘉湖地区的建设项目环境准入标准，加快推进城镇污水处理厂和配套管网建设、环境监测监控和预警应急体系建设。浙江省物价局决定，调整太湖流域杭嘉湖地区余杭、桐乡、南浔、长兴等12个县 (市、区) 的非经营性、经营性和特种行业用户的污水处理费，并推行工业企业污水处理费按污染程度分档计价。浙江省科技厅组织科技人员，就重大科技项目“太湖流域水污染防治关键技术集成和工程示范”开展联合攻关。[8]

湖州市拆除曾享誉浙北的湖鲜街，湖鲜街曾经一年带来1800万元收入。[9]目前，嘉兴市建成城镇污水处理厂和大型工业污水集中处理厂19家，建成污水收集管网超过2200公里，实现了污水处理设施镇域全覆盖。[10]

2008年5月，浙江省政府召开太湖流域水环境综合治理和蓝藻应对应急工作会议，进行具体部署，进一步明确任务，落实责任。[11]会议要求，市县政府要建立一把手负总责、分管领导具体负责、有关部门和单位直接负责的责任分担和落实机制，实行严格的责任制和问责制。

2008年6月，浙江省政府决定，将浙江省杭嘉湖地区水污染防治领导小组更名为浙江省太湖流域水环境综合治理领导小组，并调整充实组成人员。[12]领导小组办公室负责领导小组的日常工作。领导小组成员单位包括省发改委、省环保局、省经贸委等21个省直部门，杭州、湖州、嘉兴三市政府。

4. 环太湖五市政协共商治理大计

2009年，位于太湖周围的浙江省湖州市、嘉兴市和江苏省苏州市、无锡市、常州市5市政协首次相聚，为保护和治理太湖建言献策。2010年，他们再次相聚于湖州市，围绕“十二五”环境规划，总结出16条“治太”建议。[13]这些建议集中体现在全面推动经济转型升级、严格控制农业面源和城镇生活污染、恢复太湖生态系统、着力促进流域协同治理、积极倡导建设节水型社会5个方面。

全国政协副主席厉无畏在会议上说，根治太湖污染，保护太湖环境，是全流域共同的责任。单一、局部的治理措施不可能有效改善流域水环境，必须打破条块分割，解决“多头治水”的问题，从区域治理走向区域与流域相结合的全局治理，建立区域内资源共享、运行一致的协调管理机制、信息沟通机制、监督检查机制，实现太湖水环境的全面治理和保护。

5. 出台行政规章和地方性法规

2007年9月，江苏省人大常委会对1996年6月通过的《江苏省太湖水污染防治条例》(以下简称《条例》) 进行修订。新《条例》坚持落实科学发展观，坚持环保优先方针，坚持铁腕治污，建立健全最严格的环境保护制度，为彻底整治太湖污染提供强有力的法律依据。《条例》进一步强化强化政府及有关部门在治理太湖中的主体责任，同时按照“问责制”的要求，对违反有关规定的人员，明确了责任追究。《条例》增加了公众参与、知情监督的内容。要求环境保护部门应当将排污单位及其排污口的位置、数量和排污情况向社会公布，方便社会监督。新闻媒体、社会团体以及其他社会组织、公民可以对排污单位的排污情况进行监督。

2008年10月，浙江省政府出台《关于进一步加强太湖流域水环境综合治理工作的意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出了治理工作的总体要求、治理目标，要求杭嘉湖地区各市、县 (市、区) 政府和省级有关部门要结合本地本部门实际，制订具体实施计划，细化分解任务，确保各项工作落到实处。《意见》强调，加强联动配合，形成实施合力。

水利部于2009年将《太湖管理条例 (送审稿)》报国务院审查。国务院法制办公室在充分听取有关部门、地方人民政府、科研教学单位意见和深入调研的基础上，经与水利部、环保部等部门反复研究、修改，形成了《太湖管理条例 (征求意见稿)》。[14]2011年8月24日，国务院常务会议审议通过《太湖流域管理条例》，9月7日公布，自2011年11月1日起施行。[15]这是我国第一部流域综合性行政法规，突出了饮用水安全、水污染防治、水资源保护。《太湖流域管理条例》用超过一半的条款，详细规定了太湖流域水污染防治的各项要求。