地方政府合作机制不完善的问题及解决措施

在现实社会中，地方政府之间的合作行为普遍存在。过去，为了实现经济利益最大化，地方政府之间进行合作; 现在，合作行为进一步向社会领域延伸，地方政府为了解决跨域公共事务和公共问题，逐渐加强合作。在梁子湖水污染防治实践中，流域四市政府已经开始进行合作，共同治理水污染。

(一) 地方政府之间的合作

地方政府之间的合作，是指在一定区域内的两个或两个以上的地方政府围绕共同的发展目标，通过建立一定的合作组织形式，就共同关心的重要议题和公共事务进行交流、协商、谈判，联合采取行动，实现社会资源的科学配置与合理利用，以实现各自利益最大化的过程。进行合作的地方政府之间，没有领导和被领导的关系。在从区域非均衡发展向区域均衡发展转变的时期，地方政府之间的合作行为日益增加，在促进经济社会发展中的作用日益凸显。

地方政府之间的合作，从不同角度可以进行不同的分类。从行政管辖权的角度看，地方政府之间的合作可以分为三类: 第一类，经济要素行政管辖权让渡，如长三角地区统一实施的市场准入政策，长三角地区各地方政府通过在市场监管方面让渡管辖权，在政策制定等方面协商一致，实现区域内的统一管理; 第二类，产业结构与产业发展规划权让渡，如江苏、浙江、上海三省市形成一定的高峰论坛，通过产业规划部门的沟通和让步进行统一规划，使得各区域间产业协同发展; 第三类，跨界公共问题治理与区域公共产品提供权让渡，一般会在各地政府间成立一个协调机构处理跨域公共事务，如浙江省成立钱塘江污染治理办公室，组织流域内各个地方政府开展合作，共同处理钱塘江流域的治理问题。[5]从合作向度的角度看，地方政府之间的合作可以分为两类: 其一，“横向”合作，开展合作的地方政府是同一层次的政府，级别是相同的; 其二，“斜向”合作，开展合作的地方政府不是同一层次的政府，相互也没有隶属关系。从合作时间长短的角度看，地方政府之间的合作可以分为两类: 一是暂时性合作，一般是因为某个具体事项而进行简单协作，该事项处理完毕时合作随即结束; 二是长期性合作，地方政府之间通过正式或者非正式的途径，围绕区域经济发展或社会公共事务治理重大问题，进行长期的协商、互动。从合作目的的角度看，地方政府之间的合作可以分为两类: 一是出于发展经济的目的，从区域经济发展或城市圈建设等方面开展地方政府合作，如长三角区域一体化、珠三角区域一体化、武汉城市圈建设、长株潭城市群建设等; 二是出于治理社会公共事务的目的，从自然资源开发、生态环境保护等方面进行地方政府合作，如太湖流域治理、钱塘江流域治理等。从合作来源的角度看，地方政府之间的合作可以分为两类: 一是指令型合作，地方政府之间的合作源自上级政府的指令，如城市圈建设中地方政府的合作; 二是自发型合作，地方政府之间的合作是自发进行的，并非源自上级政府的指令。在目前行政体制和财税体制下，自发型合作大多需要建立在一定的资源依赖基础上，因此合作的范围和力度都相对有限，多数需要上级政府的帮助和引导。

(二) 合作与竞争

在观察和研究地方政府之间关系的时候，既要看到竞争的一面，更要看到合作的一面。在我国行政管理体制与公共管理实践中，以行政区域为单元的地区经济利益格局或者说“行政区经济”是经济结构的一个重要特征。无论是履行政府职能、追求地方利益最大化的需要，还是官员绩效考核、政治进步的需要，地方政府之间的竞争都是不可避免的。[6]这种竞争表面上看是各地区之间在经济发展、社会进步方面的较量，实际上是地方政府之间在制度设计、政策制定等领域的较量，以获得地方利益最大化所需的更多资源。竞争是市场经济的精髓，有序、合法的竞争可以促进地方经济发展，提升地方政府的制度构建和公共事务治理能力，促进地方全面发展。

根据地方政府的行为特点，地方政府之间的竞争可以分为三种模式，一是进取型地方政府竞争模式，二是保护型地方政府竞争模式，三是掠夺型地方政府竞争模式。[7]地方政府之间的竞争是渐进过程，可以分为三个阶段: 一是集权渐进模式下地方政府之间的有限竞争; 二是行政性分权改革中地方政府之间的诸侯割据; 三是经济性分权进程中地方政府之间竞争的新趋势——政府承担经济职能的竞争。[8]地方政府之间的竞争具有三种基本形态: 一是对抗的竞争，二是差异化竞争，三是合作的竞争。[9]

地方政府之间的竞争，既产生积极效应，也带来消极影响。从积极方面看，地方政府之间的竞争推动经济实现高速增长，提高地方公共产品的质量和效率，推动市场化改革进程，约束地方政府的掠夺行为; 从消极方面看，地方政府之间的竞争也破坏了法制秩序，扭曲了正常的市场竞争，造成了资源浪费，带来一定程度的社会不公平。[10]在局部地区和少数情况下，地方政府之间还存在恶性竞争，这影响了地方经济社会发展。(www.xing528.com)

与此同时也应该看到，地方政府之间除了竞争之外，还存在着巨大的合作空间。随着经济社会的快速发展，合作的领域和深度不断扩大。良好的地方政府之间的合作，能转化为促进经济发展和社会进步的重要资源。事实上，行政区域在进行激烈竞争的同时，地方政府之间的合作已经开始形成，在经济发展较快的地方，往往地方政府之间的合作也比较好。

对于地方政府而言，如果说过去十分重视竞争尤其是经济竞争，重视竞争理念，那么现在要特别重视合作，牢固树立合作理念，更多地通过合作来实现“多赢”或“双赢”，走共同发展之路，促进区域经济社会持续健康发展。

(三) 合作需要良好机制

地方政府之间合作的顺利高效开展，需要建立良好的合作机制。地方政府的合作机制是指地方政府在合作过程中的联系、沟通、协调与行动的模式。地方政府合作机制的内容，既包括制度建设与政策制定，又包括组织机构设立。在行政区刚性约束与地方政府间竞争激烈的情况下，建立地方政府合作机制，有利于破解合作困境，促进区域经济社会协调健康发展。首先，良好的地方政府合作机制是长期存在的、相对稳定的，这种长期的沟通有利于地方政府在不断地互动中达成深层次合作意愿。其次，良好的地方政府合作机制必然要求合作的制度化与法制化，这样可以使地方政府的权益得到较好的保障。最后，良好的地方政府合作机制是政府合作全方位的设计与支持，在组织架构、行政绩效、利益分配及官员激励等多方面支持地方政府合作关系的创新与完善。

(四) 梁子湖水污染合作治理的约束激励机制不足

在指令型合作中，一般会建立一个领导小组或协调办公室，并请各相关地方政府及其部门参与其中，这种合作中地方政府自愿参与的程度相对较低，一般不愿意在上级命令之外进行更多的合作，而且这种领导小组或协调机构的持续性、稳定性不强，在上级政府迫切需要解决的问题得以解决之后，这种机构的使命就完成了，机构就会被撤销。在自发型合作中，地方政府间一般会通过一定形式的会议或论坛，定期不定期地交流经验信息，形成一些协议，但这类合作随意性较大，很容易造成合作破裂。

在梁子湖水污染治理中，地方政府之间表现出合作意识，初步建立了合作机制，四市政府签订了《保护梁子湖协议》，共同采取治理梁子湖的行动，取得了一定成效。但是，合作治理中问题仍然存在，一是缺乏必要的约束机制，导致合作比较脆弱; 二是缺乏合作的利益共享机制，导致合作动力不足。这些导致梁子湖水污染治理中出现了地方政府合作不多、合作力度不大的问题。