梁子湖污染防治：加强公众参与

目前，社会公众是以政府的“被管理者”、“被组织者”身份参加梁子湖水污染防治活动的。社会公众在政府开展治理活动时就被动参加，在政府未组织活动时对水污染防治则关心不多、重视不够。社会公众还没有养成主动参与水污染防治活动的习惯，参与污染治理、环境保护的积极性和主动性不高。

(一) 公众参与

参与就是人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为中去。对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成协议。公众参与是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与强调决策者与受决策影响的利益相关者之间的沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。[7]在政府决策和公共治理领域，公众参与在环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业管理等方面开始发挥作用。

相比较而言，公众参与在环境保护方面是最有成效的。公众参与环境保护，主要在两个环节，一是环境行政许可听证，二是环境影响评价。在环境行政许可听证方面，2004年6月，国家环境保护总局发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》，明确规定:“环境保护行政主管部门组织听证，应当遵循公开、公平、公正和便民的原则，充分听取公民、法人和其他组织的意见，保证其陈述意见、质证和申辩的权利。”建设单位“在报批环境影响报告书前，未依法征求有关单位、专家和公众的意见，或者虽然依法征求了有关单位、专家和公众的意见，但存在重大意见分歧的，环境保护行政主管部门在审查或者重新审核建设项目环境影响评价文件之前，可以举行听证会，征求项目所在地有关单位和居民的意见”。

在环境影响评价公众参与方面，2006年2月，国家环境保护总局发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确规定: “国家鼓励公众参与环境影响评价活动。”“公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。”对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。

(二) 公众参与促进水污染防治

在生态环境保护工作中，公众参与的范围逐渐扩大，参与方式逐渐增加。在环境行政许可听证、环境影响评价方面，公众参与已经成为法规规定的必经程序。在水污染防治中，公众参与也在发挥作用。在一般来说，社会公众参与水污染治理具有重要意义，主要表现在以下几个方面:

其一，水资源为流域内社会公众共同拥有，如果水资源受到污染，社会公众的集体利益就会受到损害。因此，社会公众对环境问题应该高度重视，对水资源等环境资源的保护、使用享有发言权，对破坏水资源的行为要及时进行制止。

其二，社会公众参与水污染治理是维护自身权益的需要，是公民环境权的具体实现方式。[8]自然环境是人类赖以生存和发展的基本条件，每个人都有与生俱来的、不可剥夺的享用自然环境的权利，而自然环境的使用又具有极大的外部性特征，因此公众参与水污染治理是最终维护自己权益的重要措施。

其三，社会公众参与水污染治理可以克服自身认知水平的局限。作为治理主体之一的地方政府在进行决策时，也会存在信息不全面的问题，也会存在认识缺陷，作出的决策有时也会有失误。同时，单个企业的理性并不必然带来整个企业群体的理性，在水资源的配置和使用中，企业个体为了追求自身的利益最大化，往往导致水资源的过度利用和水环境的破坏。社会公众对身边的水环境十分熟悉，对水资源保护有发言权，同时人类整体智慧可以克服个体非理性。

其四，社会公众参与水污染治理可以弥补政府行为的缺陷。在水污染治理过程中，政府发挥了重要作用，承担保护生态环境的职责，但是，政府及其公务人员具有“经济人”特性，在公务活动中具有自利性，同时，他们也不是全知全能的，而是经常面临着信息不全面的现实，还存在着理性不及的领域与范畴。在这种情况下，政府决策不会总是一劳永逸的、千真万确的。在解决现实问题的时候，也会存在一定的失误。由于跨域水污染治理是十分复杂棘手的公共问题，地方政府利益、部门利益的诉求都可能会偏离权力设定本身的终极追求，也会产生权力寻租现象。因此，社会公众参与水污染治理可以成为一种监督与制约政府行政行为的手段，有利于缓解行政与社会利益的紧张关系。

(三) 社会公众参与治理不够

生态环境问题与社会公众的生产生活息息相关，环境状况的好坏直接关乎公众生活质量的高低。国家环境保护部副部长潘岳曾经说过: “公众是环境问题的最大利益相关者。环境对于他们来说，不是道德话语权，而是财产和健康。”[9]社会公众理应高度重视生态环境问题，就像重视自己的财产和健康状况一样。(www.xing528.com)

国家环境保护总局发布的《环境保护行政许可听证暂行办法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》，明确规定在行政许可听证、环境影响评价环节必须征求公众意见，保证公众参与。这是对行政管理部门和行政管理行为的要求，也体现出对公众参与的重视。实践说明，公众参与促进了环境保护工作。在跨域治理理论看来，社会公众还是保护生态环境、治理水污染的一个重要主体。

在梁子湖水污染治理过程中，社会公众的作用发挥得还很不够。社会公众虽然参与了水污染防治工作，但主要是被动参与，在政府的组织和动员下参加活动。社会公众不是以治理主体的身份主动投身环保事业，而是以“被管理者”、“被组织者”的身份被动参加环保活动。社会公众还没有主动参加环境保护活动的能力，对保护环境的热情和积极性还有待提高。

[1] 陈玉清. 跨界水污染治理模式的研究［D］. 浙江大学硕士学位论文， 2009: 29.

[2] 谢方舟. 论环境保护与企业发展［J］. 益阳职业技术学院学报，2009 (2) .

[3] 罗伯特·埃克尔斯、斯科特·纽奎斯特、罗兰·沙茨. 管理声誉风险［J］. 哈佛商业评论，2007.

[4] 谢方舟.论环境保护与企业发展［J］. 益阳职业技术学院学报，2009 (2) .

[5] 王名，佟磊.NGO在环保领域内的发展及作用［J］. 环境保护，2003 (5) .

[6] 王名，佟磊.NGO在环保领域内的发展及作用［J］. 环境保护，2003 (5) .

[7] 蔡定剑. 公众参与及其在中国的发展［J］. 团结，2009 (4) .

[8] 陈玉清. 跨界水污染治理模式的研究［D］. 浙江大学硕士学位论文， 2009: 63.

[9] 潘岳. 告别“风暴” 建设制度［N］. 南方都市报，2007-11-09.