梁子湖污染防治研究：地方政府主导

从梁子湖水污染治理的现实情况看，地方政府在治理中占据主导地位，起决定性作用，而企业、非营利组织和社会公众的作用都还没有充分发挥，它们的力量都还比较小。在治理过程中，地方政府以公共权力为后盾，以计划为手段，迫使追求效用最大化的个人或追求利润最大化的企业偏离他们愿意遵从的消费方式或生产方式，对个人、企业的行为进行阻止或限制，以达到治理跨域水污染的目的。这是一种政府主导型治理模式。

(一) 政府主导型治理模式的优点

政府主导型治理模式之所以能够取得初步成效，就在于这种治理模式具有明显优点:

一是治理行动迅速。政府主导型治理模式主要采取强制性的措施，通过行政命令的方式，迫使各排污企业做到达标排放，迫使各污染排放者减少或杜绝排放污染物，否则就对企业或责任人进行惩罚。这种“命令—服从型”的行政做法，以相关的法律规章为后盾，以命令为起点，目标直接，对象明确，责任清晰，约束力比较强。这种做法在控制企业排污方面效果尤其明显，可以使企业的污染排放量迅速减少，从而使跨域水污染治理比较快地取得成效。

二是资金集中使用。跨域水污染的治理往往需要投入大量的资金，单个企业和个人往往无力承担这笔费用，难以开展水污染治理。在少数时候即使企业或个人经济条件上许可，由于水污染治理存在“搭便车”问题，出资治理的企业或个人享受不到治理带来的全部成果，其他用水户却可以不付出成本而使用水资源，因此企业或个人就缺乏足够的激励来治理水污染。在这种情况下，政府就能够通过税收等手段，将社会上的资金集中起来，经过一定的程序，动用数额较大的资金，集中进行水污染治理，取得预期效果。

三是体现社会公平。跨域水污染治理由政府来承担，治理成果由全流域所有的用水户享用，从而体现社会公平。如果通过私有化模式来治理水污染，用水户要通过购买才能使用水资源，某些用水户由于经济困难就得不到水资源，就会出现不公平问题。

(二) 政府主导型治理模式的缺点(www.xing528.com)

与此同时，政府主导型治理模式也存在缺点，主要表现在以下几个方面:

一是存在信息不完全的问题。[1]政府在制定和实施水污染治理决策时，经常存在信息不完全的情况。由于受多种主观和客观条件的限制，政府不可能十分全面地认识瞬息万变的客观世界，不可能及时迅速地掌握各种变化的信息，因此作出的决策就不可能完全正确，政府有时也会有失误，也会判断错误。即使政府是由一些最杰出、最有才干的“精英人士”组成，要做到收集准确的信息、进行精确的分析和作出正确的判断，仍然是相当困难的，甚至只能作为一种追求目标。此外，如何选择最杰出、最有才干的“精英人士”组成政府，本身就是一个相当棘手的问题，甚至是一个理想的假设。

二是政府公务人员具有自利性。从一定意义上说，政府官员也是“经济人”，是为自己的利益而工作。在水污染治理中，公务人员的个人利益有时候会与集体利益产生矛盾，个人利益并不总是能够服从集体利益，存在为了个人利益而损害集体利益的可能性。政府公务人员在一套既定的、规范的公务员规则下开展工作，由于公务员规则往往不够灵活、比较呆板，公务员的薪酬水平和升迁机会都不同于私人部门，难以给他们提供有效的激励，同时又缺乏严厉的约束，导致损害集体利益的行为时有发生。传统观念认为，市场与大众利益往往是对立的，只有政府是公正的。然而，由于政府公务人员存在自利性，在特殊情况下也可能沦为某些利益集团的工具。

三是对政府活动的监督乏力。对政府的公共活动，人们已经提出了严格的监督要求，也有一些监督的方式。但是在具体活动中，很多监督形式的效力打了折扣，监督的力量仍然比较薄弱。在水污染治理活动中，由于监督者与被监督者都是政府，只是不同部门而已，向监督部门提供的信息，部分来源于被监督部门，监督者就有可能受到被监督者的影响，被监督者经常处于信息优势位置，监督部门的监督力度不够也就在所难免。同时，在遭遇举报的时候，被监督部门与监督部门的共同利益可能受到利益，这样，监督部门的监督力度也就减弱。

四是政策执行成本比较大。由于跨域水污染的严重性，在政府主导型治理模式下，政府必须投入大量的财政经费，花费大量的人力物力，才能取得较好的治理效果。诸如信息的收集、政策的制定、人员的工资、治污设施的建设等，都需要资金支持。如果没有充足的资金，水污染治理是很难取得成效的。为了取得明显成效，有时候还要集中大量人员，开展专项治理行动，政策执行成本很大。

总之，梁子湖水污染治理实践说明，仅仅依靠政府这个主体进行治理，在短期内能够取得初步成效，但是不能从根本上解决问题，从长远看，其治理效果并不理想。跨域治理理论认为，处理跨域社会公共事务和公共问题，除了要发挥政府这个主体的作用，还要调动企业、非营利组织、社会公众等主体的积极性，多个主体共同参与，协力合作，才能达到目的。