梁子湖污染防治研究：跨域治理成果

随着产权理论的兴起和发展，在公共管理领域的影响逐渐扩大，形成了一种新的社会公共事务治理机制，这就是市场机制。面对跨域社会公共事务和公共问题，由于科层制治理存在失灵现象，市场机制就被认为是弥补科层制缺陷的一种治理方式。20世纪80年代以来，经济与合作组织成员国大量采用市场机制进行环境管理，运用排污权交易、环境税费、使用者收费、生态补偿机制等经济手段治理环境问题。[7]“十二五”期间，国家环境保护部将继续推动重点污染物减排，推进税收制度“绿色化”。中国环境宏观战略研究提出，要完善环境经济政策，推进生产、流通、分配、消费领域的环境保护。[8]目前，在跨域水污染防治问题上，市场机制的主要手段就是排污权交易。

(一) 排污权交易

排污权交易是指在污染物排放总量控制指标确定的情况下，利用市场机制，通过污染者之间排污权的交易，实现低成本的污染治理。[9]排污权交易允许企业合法进行污染物排放，允许企业将向环境排放污染物的权利在市场上交易，就是说企业的污染物排放权利可以如同商品一样，通过市场交易转让给其他企业、相关组织或政府等其他市场主体。

排污权交易制度源于美国。1968年，美国经济学家约翰·戴尔斯在《污染、财富与价格》一书中，首次系统地阐述了排污权交易这一概念。从1976年开始，美国国家环保局 (EPA) 将排污权交易政策用于大气污染源及河流污染源管理，后来逐步建立起以气泡 (bubble)、补偿 (offset)、银行 (banking) 和容量节余(netting) 为核心内容的一整套排污权交易体系，取得了良好的经济效益和环境效益。一些西方国家特别是欧盟国家，不同程度地采用美国的排污权交易政策，进行排污权交易的实践。近几年来，欧盟委员会一直致力于推出“欧盟温室气体排放权交易市场”，澳大利亚、日本、新西兰、印度、墨西哥、智利、捷克、波兰、哥斯达黎加等国也积极在实践中推行排污权交易。

排污权交易制度在我国还处于试点阶段。2002年3月，国家环境保护总局决定与美国环保协会一起，在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中国华能集团公司，开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”(简称“4+3+1”项目)，标志着排污权交易开始试点。2008年1月1日开始，江苏省在太湖流域开展主要水污染物排污权有偿使用试点。2008年11月1日，《嘉兴市主要污染物排污权交易办法 (试行)》开始实施。我国现行的排污制度是排污许可证制度。1985年，上海市在黄浦江上游水资源保护地区实行排污许可证制度。1988年3月，国家环保局下达《关于以总量控制为核心的〈水污染物排放许可证管理暂行办法〉和开展排放许可证试点工作的通知》，标志着排污许可证制度全面实施。2000年，排污许可证制度被确立为环境保护的基本制度，随后以法律的形式规定下来。① 我国开始排污权交易试点，希望利用市场调节的功能，将排污行为和排污者的自身利益联系起来，调动排污者减少排污量的积极性，实现对污染物排放的总量控制，达到治理污染的目的。

(二) 排污权交易具有一定优势

作为一种以市场为基础的经济政策和经济激励手段，排污权交易具有一定优势，比如: 可以对污水排放总量进行控制; 企业可以更加灵活地选择控制污染的手段; 排污权交易双方能够实现“双赢”。但是，由于排污权交易机制的运行需要许多限制性条件，因

① 李挚萍. 中国排污许可制度立法研究——兼谈环境保护基本制度之间协调［A］. “环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会”论文集. 兰州，2007.此在实践中还难以取得预期效果。排污权交易需要的限制性条件主要有如下七个方面:

第一，排污权交易要严格限定在许可证的有效期之内生效。许可证的有效期一般规定为5年，如果超过有效期，就不能进行排污。第二，排污者对不同河段水质的影响难以控制。同一个排污者对不同河段水质的影响不同，交易往往限定在同一个小河流或一定河段的排污者之间。第三，交易限定在同一种污染物排放权的买卖。交易不能导致污染物排放量净增加，也要防止交易导致其他污染物排放量增加。第四，要保证数据充分准确。确定排污削减目标，估算污染源污染控制成本，都依赖于科学合理的数据。第五，交易的必要性受到限制。只有水质达不到要求，而且排污者有明确的排污要求时，排污权交易才是必要的。第六，交易的可行性受到限制。只有排污者的排污量很大，而且各个排污者污染控制的边际成本差异很大时，排污权交易才容易进行，取得良好效果。第七，要有机构进行严格管理。建立管理和监测机构，以利于排污权交易，而且管理重点要从一个个污染物的管理扩大到对最大允许排放量的管理。

(三) 排污权交易在水污染跨域防治中的不足

排污权交易除了上述限制性条件之外，在流域水污染防治实践中也出现了“市场失灵”，其不足之处主要表现在: 非点源污染具有分散性和随机性，难以实现排污权交易; 管理和监测机构对排污权交易进行监督的费用，可能会大于排污权交易带来的经济效益;排污权交易市场可能存在信息不对称问题，谁是潜在的买方和卖方难以判断; 企业有可能将多余的排污权储存起来，以供打击竞争对手或扩大生产之用; 等等[10]。排污权交易的许多不足，导致其在跨域水污染防治中操作不便，效果尚不明显。

市场机制在跨域水污染防治中虽然具有一定优势，能够发挥一定作用，但是由于受许多条件的限制，实践中也存在不足之处，难以处理好水污染防治问题。适时引入跨域治理理论，探索一种新的治理方式和途径，避免“政府失灵”和“市场失灵”现象，才可能使跨域水污染防治问题得到较好的解决。(www.xing528.com)

[1] 张紧跟. 当代中国政府间关系导论［M］. 北京: 社会科学文献出版社， 2009: 34-35.

[2] 杨龙. 地方政府合作的动力、过程与机制［J］. 中国行政管理，2008 (7) .

[3] 叶裕民. 中国区际贸易冲突的形成机制与对策思路［J］. 经济地理， 2000 (6) .

[4] 郭荣星. 中国省级边界地区经济发展研究［M］. 北京: 海洋出版社， 1993: 10.

[5] 丁煌. 西方行政学说史［M］. 武汉: 武汉大学出版社，1999: 83-85.

[6] 陈瑞莲等. 区域公共管理理论与实践研究［M］. 北京: 中国社会科学出版社，2008: 201-202.

[7] 朱德米. 地方政府与企业环境治理合作关系的形成——以太湖流域水污染防治为例［J］. 上海行政学院学报，2010 (1) .

[8] 陈莹莹. 国家环境保护“十二五”规划有望近期出台［N］. 中国证券报，2011-04-22.

[9] 张新. 排污权交易在中国很有前途［N］. 中国环境报，2001-06-30.

[10] 陈瑞莲等. 区域公共管理理论与实践研究［M］. 北京: 中国社会科学出版社，2008: 202-203.