跨域治理成果：梁子湖水污染防治研究

水污染经常发生在不同的行政区域，水污染防治往往涉及不同区域、部门、领域，单靠某一个区域、部门、领域的努力，难以取得水污染防治的良好效果。在水污染防治实践中，行政区划对跨域水污染防治的制约现象经常发生，不利于水污染防治工作的开展。

(一) 行政区划

行政区划是指国家对行政区域的划分。国家根据政治统治和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑地理条件、经济联系、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将国土划分为层次不同、大小不等的行政区域，并在各个区域设置地方国家机关，建立政府公共管理机构，为社会经济生活和人员交往明确空间位置。

行政区划的实质是国家权力在地域上的分配。从表面上看，行政区划只是把国家权力分成不同层次、不同大小的区域。这是行政区划的基础，是行政区划的外在形式。就其内容和实质来说，通过这种行政区域的划分，国家赋予各个行政区域单位以相应的管理权限，以方便进行统治和管理。[1]在公共管理实践中，行政区域单位的政府在社会公共事务和公共问题处理中往往发挥着主导作用。

对中央政府和地方政府来说，行政区划具有并不完全相同的意义。对中央政府而言，行政区划的主要目的在于进行有效的统治和管理，维护国家的统一和中央的权威; 对地方政府而言，行政区划则是确定自治范围，明确管辖范围和相应的自主权。地方政府在管辖范围内具有一定自主权，对管辖范围内的社会公共事务和公共问题进行处理，对其他区域的公共事务和公共问题则无权过问。

(二) 地方政府追求辖区利益最大化

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立与完善，同时行政管理体制改革不断推进，中央政府将权力逐渐向地方政府下放，使地方政府作为地方利益代表者的自主意识日益强化。行政区划明确以后，地方政府成为地方利益的代表者，追求本辖区利益的最大化。为了实现辖区利益最大化，地方政府之间形成一种既有竞争又有合作的关系。(www.xing528.com)

地方政府之间的合作，部分来自中央政府的鼓励，更多地源于地方政府的自觉行为。地方政府的合作出现了多种方式: 从合作的区域范围看，有省区之间的协作组织，省毗邻地区的合作区，省内的经济区，城市之间的双边合作; 从合作的内容来看，包括全面合作协议，单个行业之间的合作，某个政府管理部门之间的合作，立法方面的合作; 从合作的参与者看，有双边合作，也有多边合作。[2]地方政府合作的领域不断深化，内容不断扩大。过去主要在经济领域进行合作，现在扩大到区域公共事务和公共问题的处理方面，如进行基础设施建设、开展环境保护、搭建信息服务平台。

地方政府之间除了合作关系，还有竞争关系。事实上，现实生活中经常是竞争多于合作、大于合作。在计划经济体制下，地区经济发展主要依赖于中央政府的计划安排，地方利益在一定程度上被弱化; 在市场经济体制下，各地区拥有经济发展的投资权和决策权，为了加快地方经济发展，地区之间往往展开激烈的竞争。[3]地方政府之间的竞争压力，主要来自三个方面: 一是本地居民的压力，即必须提高当地居民的生活质量和各种福利。二是其他地方政府的压力，即在地区发展中，不同地方政府的运行机制、地方性公共政策的差异影响着资源在地区间的流动。三是上级政府的压力，即地方政府是否具有发展的潜力和迫切要求，影响着上级政府对其在诸多方面的认同、支持或援助的程度。[4]地方政府之间的竞争，调动了地方政府的积极性和创造性，促进了地方经济社会发展，为改善地方民生、促进社会和谐提供了前提条件。

(三) 行政区划制约跨域水污染治理

在地方政府激烈的竞争过程中，出现了一种不良现象，就是有利于本辖区的事情各个地方政府都去争去抢，对本辖区无益或益处不大的事情各个地方政府就往往不管不顾。在跨域公共事务的处理和公共服务的供给上，这种现象表现得尤为突出。

在公共管理实践中，跨域环境保护、流域管理、基础设施建设、资源开发、流行性疾病防治等，往往成为错综复杂、难以解决的公共问题，由于缺乏有效的治理，出现了“公用地的灾难”。在行政区边界地区，基础设施建设往往比较落后。如公共交通建设，边界地区普遍存在过境交通线路少、质量差、路面标准低、断头路多的现象。在行政区划的制约下，河流的上下游之间、湖泊的周边地区之间、铁路的上下线之间，难以建立有效的合作关系。如太湖流域地区、淮河流域地区，经常发生相互转移环境污染的现象，导致本来就难以解决的生态环境保护问题变得更加严重和复杂。

跨域水污染防治往往涉及多个行政区域，不同区域在水污染防治中的利益大小不同，对水污染防治的积极性和主动性就不一样。一条河流、一个湖泊，由于分属多个行政区域，导致对其治理和保护十分困难。现实中经常出现的一种现象是，上游地区对水污染防治不积极，下游地区对水污染防治呼声高。由于存在行政区划的制约，跨域水污染防治效果并不理想。