政党组织的挑战与应对战略

20世纪中期以来，随着城市的发展变化，特别是现代科技与传媒的发展，政党的发展空间受到一定程度影响。传统政党组织发展面临严峻的挑战，为适应社会形势的发展，政党组织也不断进行相应的调整。

（一）政党发展挑战

1.政党功能弱化

20世纪以来，政党组织不断受到发展挑战，政党功能逐渐弱化。首先，直接预选制和公务员制度的改革削弱了政党在选举中的作用。机器政治时期，城市选举是围绕政党进行的，选举人由政党领袖提名，政党不仅充当选民和候选人的媒介，而且主导整个选举程序。在选举过程中，政党扮演了重要角色，发挥了较强的功能。1902年，密西西比州最先实行直接预选制，其他州相继仿效，随着越来越多的州实行直接预选制，城市竞选逐渐成为是以候选人为中心的选举，政党组织在这一过程中发挥的作用逐渐削弱。

其次，罗斯福新政时期的社会福利政策进一步限制了政党功能的发挥空间。联邦政府在解决城市贫困和工人失业等方面非常给力，提供了很多救济措施，这使得政党组织在提供选民的福利救济方面发挥的余地越来越小，更是进一步打击了城市机器势力。

再次，20世纪五六十年代后，随着电视等媒体的发展，政党组织在候选人和选民之间的中介作用进一步下降。电视广告传递信息量大，受到越来越多候选人的青睐。他们把电视广告作为主要的竞争方式，投入巨额资金进行政治宣传，并成立了候选人竞选组织，产生了很多专业的政治顾问。这些顾问一般比较有经验，并具有一定的学识，如金融顾问负责大选期间资金的募捐和统筹分配，确保候选人有充足的财政支持；媒体顾问对候选人进行包装，为候选人设计出镜形象，增加报纸、电台和电视上露面机会，提高候选人的曝光率，从而影响选民的投票意向，获取选票支持；民意测验专家为候选人竞选进行指导，提供选民信息，分析民意测验结果，对选举结果做出预测，引导大选走势等。利用媒体竞选使候选人对政党组织的依赖性进一步降低，同时电视的普及也增加了选民获取信息的途径，选民也不再单纯依靠政党组织来获取候选人信息，可以说电视在美国政治中广泛使用是政党影响力下降的重要原因^[105]。随着候选人竞选组织的成立和政治顾问的专业化发展，政党组织的发展空间越来越小，在选举中的功能不断弱化。

近年来，随着现代网络等媒体技术的发展，候选人和选民可以直接交流，政党组织的作用更加式微。2000年美国大选约有1，498名候选人使用网络，约有30，000，000选民通过网络获取政治信息，占网民的1/3强，他们平均每天约花1.6个小时，每周用9小时42分钟的时间了解政治新闻^[106]，网络已经成为选民获取信息的重要途径。有学者曾将媒体与选民的投票意向结合起来进行分析，并将选民分为两类，一类是意志坚定，不受媒体的影响，另一类是受媒体的影响比较大，有可能改变其投票意向。在这种情况下，媒体根据选民的不同行为，采取了不同的宣传策略，结果很多选民受到媒体的影响，进而改变其投票倾向，因而媒体在建构公众认同方面扮演着越来越重要的角色^[107]。

同时，媒体日益增强的话语权也对政党发展提出了更高的要求。由于媒体的日益强大，政党不再拥有对政治加以解释的垄断权，因特网的普及改变了信息的分配，使之更加有利于不同观点的增多，信息技术的高速发展为人们之间的相互沟通建立了新的渠道和方式。这都迫使政党要不断去适应这种变化进而变革政党组织本身，从而迎合民众新的需求，获得自身的发展^[108]。在这种情况下，政党组织也增加对候选人的支持，如竞选资金和宣传材料等。但政党提供的经费支持不如个人或者其他公共资助，以候选人为中心的竞选组织逐渐代替以政党组织为中心的竞选，有些地方的政党组织还不如候选人的竞选组织完善，甚至出现候选人的竞选组织为政党组织提供帮助的现象。

2.利益集团挑战

利益集团是通过影响公共政策而实现其目标的正式组织^[109]，是基于地区发展、商业利益、特定需求或者族裔特征而发展起来的。城市的利益集团主要有：基于共同的职业、贸易或商业利益建立商业和经济利益集团，如教师组织、律师和劳工协会等；以问题为导向的利益集团（Problem-oriented interests），主要为解决某一特定的社会问题而建立，如住房、公园、学校或者福利问题等；还有为维护本社区的利益而建立的邻里社区利益集团^[110]，等等。利益集团的主要特点是借助集体和组织的力量进行谈判，寻求经济保护、商业利益和社会发展权益等。从表4.3.4可以看出，20世纪80年代最有影响力的利益集团主要是以职业或行业为基础的，集中在教师、银行家、制造业和商业组织等领域。

表4.3.4　1980年代以来，美国最有影响力的20个利益集团

资料来源.Clive S.Thomas，Ronald J.Hrebenar.Who＇s Got Clout？Interest Group Power in the States［J］.State Legislatures，Vol.25，1999（4）：8.

美国利益集团在各个州的作用存在一定的差异，利益集团在有些州占主导地位，而在另外一些州中仅是附属性质的。有学者认为，利益集团比较强的州主要位于工业化程度较低、经济发展程度比较单一的南部和西北部地区的州；工业化程度越高、经济多元发展的东北部、大西洋中部和五大湖区州中，利益集团力量比较弱^[111]。如图4.3.1所示，在南部和西部地区的大部分州中，如阿拉巴马州和佛罗里达州中，利益集团扮演重要角色，在这些州中发挥主导性的影响，而在中西部和东北部的很多州中，如明尼苏达州和东北部的佛蒙特等州，利益集团仅是辅助或附属性的，不能发挥主导性影响，当然这与政党力量在各州的分布有很大的关系。

图4.3.1　利益集团在各个州的影响力

资料来源：Clive S.Thomas and Ronald J.Hrebenar.Interest Group in the States.//Virginia Gray，Herbert Jacob.Politics in the American States：A Comparative Analysis［M］.7th edition.Washington，D.C.：CQ press，1999：137（详见附录A5）.

一般而言，在政党力量比较强的州，各级政党组织健全，民众的利益表达机制比较完善，使得利益集团发挥的余地相对比较小，因而利益集团在这些州的力量比较弱；而政党力量比较弱的州为利益集团的发展提供了很大的发展空间，利益集团可以满足不同行业、地区和职业等发展需求，吸引了很多民众的加入，故而使得利益集团在这一地区的力量不断增强。利益集团根据各州中政党力量发展情况，对政党的态度也呈现出一定的差异性。在政党力量比较强的州中，利益集团不能主导政治，采用与政党合作的方式，如密歇根州的政党力量比较强大，该州的工会支持社会财富和权力的再分配，倡导机会均等，为了实现这一目标，采取了与民主党合作的途径。同样，汽车公司集团为实现低税收和保护私有财产目标，采取与共和党合作的方式。在政党力量比较弱的州中，利益集团为实现其目标往往直接向政府官员施压，而不经过政党组织^[112]。所以，在政党力量比较强的州中，利益集团往往是辅助或附属性的，在政党力量比较弱的州中，利益集团则发挥主导性影响。

在州和地方选举中，利益集团既不提名候选人，也不组织政府，主要是通过向政府施加压力或者与政党合作的方式实现其目标。但利益集团的活动不仅影响政党候选人的提名，而且影响政党的选举。在政党提名过程中，往往劝说其成员支持最符合其利益的候选人。在政党的选举中，只要候选人的政策和立场符合利益集团，利益集团就会发动其成员支持该候选人。此外，利益集团在寻求其发展目标的同时，还帮助候选人参加竞选，并且提供一定的支持，如通过组织政治委员会和提供捐款等方式，积极为候选人争取选票，某种程度上降低了候选人对政党组织的依赖性，在这一过程中，政党的作用逐渐减弱。

当前，利益集团正发展为不可忽视的重要力量，他们不仅代表成员争取权益，而且直接介入政治活动，影响选举结果和政府政策。随着越来越多的人加入，利益集团在选举中扮演的角色更不可小觑。在美国选举中，只有25%的成年人为政党或候选人工作，加入政党或政党俱乐部的成年人不到10%，而利益集团吸纳了60%的成年人，代表着不同阶层公众的观点，对政府的决策产生了重大影响^[113]。可见，利益集团的发展不仅取代政党的很多功能，而且争取到更多会员的支持，对政党发展构成了很大的挑战，这也是导致选民政党认同度下降的重要因素。

3.政党认同度不高

政党认同（Party Identification）的概念最早是由奥古斯都·坎贝尔等人在1960年提出，后来逐渐成为政治学研究的一个重要课题。政党认同是对某一政党的忠诚程度，即选民在选举时投自己所认同的政党的票^[114]。政党认同不仅是政党获取选票的基础，也是政党发展的关键所在。

表4.3.5　1932—2008年适龄选民人数和参加总统大选人数及比例

（续上表）

资料来源：U.S.House of Representatives，Office of the Clerk.Statistics of the Presidential and Congressional Election，biennial 2009.7.http：//clerk.house.gov/member_info/electionInfo/index.html(www.xing528.com)

从表4.3.5中可以看出，20世纪30年代以来，美国选民参加大选的比例逐渐上升，一直到70年代，这一段时间也是美国经济恢复发展的重要阶段，逐渐从经济危机的泥潭中走出来。除1948年投票率出现下降，政党认同度总体呈上升趋势。其中，20世纪五六十年代是选民的投票率相对较高的时期，维持在60%左右的水平。70年代以后，选民投票率逐渐下降，1976年参与选举众议员的选民投票率是自20世纪40年代以来在总统选举年间首次跌破50%^[115]。此后，参加总统选举的选民比例总体呈下降趋势，直到2004年才出现上升的势头。在此期间，1980年代，随着全国性政党的制度化建设和政党对意识形态和价值观念的重视，美国公民对政党的信心又有所增强，认同政党的选民比例又有少许回升^[116]，随后，参加总统选举的选民比例又出现下降趋势。

总体而言，美国参加大选的选民人数基本维持在50%～60%的比例，但这一数据与西方其他国家的选民比例相比，美国选民的参与度明显偏低，如图4.3.2所示，美国选民的投票率处于倒数第二位，仅高于瑞士，远低于法国、加拿大、英国、意大利以及部分北欧国家等。

图4.3.2　1960—1978年西方主要国家的选民投票率

资料来源：Everett Carll Ladd.The American Polity：The People and Their Government［M］.5th ed.New York：W.W.Norton＆Co.1993：376.

在美国选举中，选民几乎没有专一的效忠对象，总是游移在共和党与民主党等政党之间。同一个选民在总统选举中投一个政党的票，而在国会选举中又投另外一个政党票的现象比比皆是。其中，很多选民是在利益集团的运作中进行投票，政党的认同度普遍不高。

综上所述，政党的功能不断弱化，选民的政党认同也逐渐下降，政党组织呈现渐趋衰落的发展态势。20世纪五六十年代以来，越来越多的美国人谈到“政党改革”的问题。1950年，美国政治科学学会提出名为《走向更负责任的两党制》（Toward a More Responsible Two-Party System）的报告，指出美国政党缺乏组织性，两大主要政党组织涣散、纪律松懈，政党组织萎缩的现象比较普遍，难以承担起它们在美国政治制度中应有的责任，因此应当进行政党改革^[117]。此后，要求政党改革的呼声越来越高，迫于社会发展压力和自身改革之需，政党不断调整发展措施，力争在城市的发展和社会的变化中寻求发展空间。

（二）政党角色调整

面对大众传媒、利益集团和候选人竞选组织的严峻挑战，美国两大政党在发展策略上都作了新的调整，更加注重服务于候选人的选举需求，并积极进行筹款，辅助竞选运动。

1.更新宣传战略

城市的发展促使政党的竞选手段与方式不断地更新变化，尤其是广播电台、电视和网络的出现，极大地推动了政党现代竞选方式的发展。政党最初的竞选方式主要以报纸和杂志为主。早在18世纪末19世纪初，报纸就已经成为政党斗争的重要工具，两大政党都有其核心报纸，联邦党以《合众国报》为主要阵地，《国民报》则是共和党的喉舌，两大政党不仅利用报纸宣传本党候选人信息和政策主张，而且污蔑对方候选人，诋毁对方党。当时，几乎整个报纸版面都刊载了政党信息，因而这一时期也被称为政党报刊时代。

20世纪二三十年代，广播电台逐渐发展起来，很快成为政党宣传和进行政治广告的重要工具，众所周知的“炉边谈话”就是罗斯福总统利用收音机向美国民众传递新政措施。除采用电台和报纸等选举手段之外，政党各级组织也是宣传候选人信息的重要途径，各级政党组织想方设法向选民宣传本党政策和候选人信息，如在公共场所散发宣传材料、向选民邮寄候选人信息等，在这一过程中，政党充当着候选人与选民的重要媒介。

随着电视的发明，政党开始利用电视这一媒介进行大选宣传。1952年，共和党组织首次利用电视进行竞选宣传，在共和党全国代表大会上，电视虽毁掉了共和党候选人罗伯特·塔夫脱^[118]，但成就了另一位候选人德怀特·艾森豪威尔，最终艾森豪威尔成功入主白宫^[119]。随着电视逐渐在美国普及，政党对电视媒体的关注与使用也与日剧增。20世纪60年代，大选期间的电视辩论已经成为总统竞选的重要方式。1960年大选，肯尼迪与尼克松之间一系列的电视辩论，影响了很多选民的政治态度，肯尼迪由此取得很多选民的支持，并成功入主白宫。此后，电视作为竞选的重要性日益凸显，以至于美国历史学家白修德断言：“美国的政治与电视已经纠结得难解难分：谈政治离不开电视，谈电视也离不开政治。”^[120]所以，很多政党候选人不仅斥巨资做电视广告，而且雇佣专业顾问为其精心包装。

20世纪末21世纪初以来，计算机网络技术飞速发展，互联网已经深入到社会生活的各个方面。此时，政党更新宣传手段，把科技手段与现代选举结合起来，两大政党相继建立网站、不断更新网站内容，通过网络加强与选民的联系，主动向选民发送关于政党和候选人信息的电子邮件，并通过网站组织选民和募集资金等。同时，不断丰富网站内容以吸引选民，如共和党网站不仅有关于政党的新闻报道、多媒体视频、选民注册与投票程序，而且有最近的大选局势图和捐款栏目以及政党领导人的介绍等^[121]。民主党网站内容与共和党大致相似，也是包括关于政党和领导人的介绍、选民和志愿者的注册程序、多媒体视频和博客以及捐款栏目等^[122]。此外，政党全国代表大会和政党竞选场面等不仅通过电视和电台转播，而且也借助网络进行传播。正因为网络快捷性、便利性和互动性等优点，互联网在社会发展中的作用逐渐增强，政党候选人也充分利用了网络这一现代化工具为自己服务。

当然，在科技化与信息化迅速发展的今天，政党除了采用网络等现代传媒之外，还继续利用传统的宣传方式，如报刊和杂志的报道宣传、参加集会、发表演讲、访问学校或城镇等，这不仅可以争取到更多的支持力量，而且借助媒体对这些活动的报道可以扩大候选人影响范围。如今，政党的宣传方式出现了多元化发展的特点，不仅仍然利用传统的宣传渠道，而且也采用了现代的高科技传媒技术。

2.组织建设战略

20世纪以来，越来越多的州实行直接预选制，政党组织功能不断弱化。迫于发展形势，共和党和民主党在政党组织方面进行了调整，相继建立全国性总部。1919年，共和党全国委员会建立永久性的共和党全国总部，1929年，民主党全国委员会也建立民主党总部。此后，政党全国代表大会人数也不断增加。

20世纪五六十年代以来，民主党与共和党在州级组织中也逐渐建立固定的政党总部，从而更好地服务候选人和地方政党组织发展。1952年，共和党在大选成功的州中设州党主席职位，1968年，在所有州党组织设立委员会主席。20世纪70年代，共和党逐步发展为比较完善的全国性组织，其中共和党全国委员会集中负责政党建设，并资助地方党组织代表进行培训、提供法律咨询服务等。1970年，民主党也在州中设立州党主席，并修改了总统候选人选举程序等^[123]，从而加强了全国性政党组织的权力地位，削弱地方组织代表选举的自主性。

长期以来，美国政党组织的权力主要集中在地方组织，政党的全国代表大会和政党委员会没有实际权力，主要是大选期间协调会议，提名总统和副总统候选人等事务。竞选资源主要掌握在州和地方组织，州和地方政党控制着提名和选举权，全国性政党组织没有实际权力，仅是个摆设^[124]。现在政党全国代表大会的规模越来越大，每隔四年举行一次，象征政党的最高权力机关，并由政党全国委员会^[125]负责，出席会议者是来自各州选出的代表。在政党的全国大会上，不仅选举总统候选人和副总统候选人，而且讨论并通过政党纲领。

20世纪末，两党组织的改革逐渐扩展到州和地方政党组织，两大政党相继在州层面建立总部和竞选委员会等组织，地方政党组织的力量逐渐转强。在地方政党组织系统中，80%的共和党和90%的民主党均有一套完整的官员系统，区域组织也比较完善，虽然这些组织的负责人是兼职的，并且没有薪酬，但他们很尽职。县政党委员会会议每两个月召开一次，在非选举时期，县主席平均每周花两个小时处理政党事务，如果在选举期间，就花12个小时处理政党事务。县级政党领导比较稳定，十年内更换不会超过两三届^[126]，地方政党组织的力量逐渐稳定下来。近年来，地方组织加大对候选人的支持力度，不仅包括民意测验、竞选资金的支持，而且包括政治顾问、竞选研讨会和政治行动委员会的协调等方面^[127]，以及帮助候选人散发宣传材料，组织志愿者访问选民寻求支持等，为候选人的当选提供全方位辅助与支持。此外，两大政党逐渐把目光转向海外美国人，不断在海外建立政党组织作为本党的分支机构。

共和党与民主党逐渐向开放型政党发展。民主党在1964年通过决议，要求任何州不得继续沿用党籍测试法，不论种族、宗教和经济地位等，各级党组织应尽可能扩大选民登记的范围。同时，鼓励妇女、少数族裔和年轻人参政，并规定少数族裔和妇女的代表比例。共和党也强调各州代表的平等性，并借鉴民主党中妇女和少数族裔占一定比例的方案。此后，两大政党的党代表席位均向少数族裔和妇女开放。

3.多元筹资战略

竞选资金对政党发展至关重要，特别是大选过程中，需要投入巨额的宣传费用，2004年共和党和民主党在电视和广播上的广告宣传费就高达5亿美元^[128]。在竞选资金的筹集过程中，两大政党不仅继续沿用传统筹款方法，而且还借助现代科技的发展采取多元化筹资方式，进一步增强了筹款能力。

传统的筹资方式主要有街头直接募捐、争取社会团体的支持、举办音乐会或拍卖会等活动进行筹款。20世纪60年代，两党全国委员会开始用直接邮寄的方式募集竞选资金，从而扩大资金来源的渠道。20世纪末期以来，随着互联网的发展，两大政党开始在网站主页上设立捐款栏目，从而增加了资金的来源渠道。2000年美国大选，约有3%的选民在网上捐款，也就是说有900，000选民通过网络进行捐款，其中4位候选人利用网络筹款达7，450，000美元^[129]，网络已经成为美国政党筹集资金的重要途径。在多元筹资战略的指导下，民主党与共和党的筹款能力不断增强。

在增加筹资渠道的同时，美国政党也加强了对竞选资金的控制，并加大对候选人的支持力度。随着民主党与共和党筹款能力的增强，政党全国委员会资助总统候选人的能力也大大增强，这不仅增强了政党在选举中的重要性，而且也大大提高政党的影响力。