郊区化与大都市区化的发展趋势

（一）郊区化的迅速发展

20世纪初，纽约等东北部发展较早的城市首先开始郊区化历程，很多城市产业相继迁往周边地区，城市周边发展明显快于中心城市。同时，大量人口不断迁往郊区，中心城市人口逐渐减少。20世纪中期后，美国产业结构发生了很大变化，第三产业所占的比重逐渐上升，美国逐渐由重工业为主的经济结构转变到服务经济社会。伴随着产业结构的转型发展，中心城市的大量制造业和服务业相继外迁，郊区提供的就业岗位日益增多。1909年，美国12个最大的工业区域内，中心城市就业人口增长22.5%，周边地区就业人口的增长率达到40.8%；1919—1937年，美国制造业最发达的一些地区，中心城市工薪阶层的人数略有下降，而在周边城市，工薪阶层的人数由37万上升到122万以上^[73]。

随着服务业和制造业的外迁，郊区人口迅速增长，中心城市人口的增长速度逐渐放缓。20世纪50年代，美国郊区人口总体增加1900万，增长率高达48.6%。与此同时，中心城市人口仅增加约630万，增长率为10.7%^[74]，郊区人口的增长速度远远高于中心城市人口的增长。以芝加哥和纽约为例，1950年芝加哥市中心约有69.5%的人口，1990年该城市市中心人口的比例下降到31.9%；这一时期，纽约市中心的人口也从1950年的81.1%下降到1990年的63.9%^[75]。随着中心城市人口的减少，南方地区大量非裔迁往北部中心城市，这一时期，约有三四百万非裔从南部迁徙到北部和西部工业地区城市，城市非裔的比例逐渐上升，一些城市甚至超过3/4，1910至1920年，纽约市的非裔人口从91，709增加到152，467（增长约66%），1920—1930年，又增加到327，706（增长约115%），曼哈顿的白人人口在1920年代下降了18%，非裔人口却增长了106%^[76]。非裔在中心城市的比例逐渐上升，促使白人竞相迁往郊区，进一步促进了郊区的繁荣发展。有学者认为，20世纪90年代以前，只要城市非裔的比例达到20%～30%，大量白人就迁往郊区；90年代以后，非裔人口只要占到城市总人口的10%，就会有大量白人迁出中心城市^[77]。这一研究成果也佐证了中心城市非裔人口的增加及其比例的上升对郊区化的促进作用。

中心城市居住环境不断恶化是推动郊区化发展的一个重要因素。城市中心人口密度的增大、污染的加重、犯罪率的居高不下、非裔逐渐增多和族裔冲突不断，导致居住环境日益恶化。而郊区新鲜的空气、宽敞的空间和舒适的环境吸引着越来越多的市民，很多城市的中产阶级不断迁移到郊外。起初，迁往郊区的人口只是少数富人和中产阶级，郊区化的速度比较缓慢，1920年郊区人口仅占全国的14.8%，1940年郊区人口增长到19.5%^[78]。随着洲际高速公路的发展和私人汽车的普及，人们的通勤更加便捷，活动空间也不断增大，美国郊区化的进程进一步加快。1970年，郊区人口占全国人口的比例为37.2%，市区人口和农村人口各占31.4%，美国郊区人口首次超过市区人口。1980年，郊区人口占全国人口的比例高达44.8%^[79]，中心城市的人口数量逐渐减少，虽然来自南部农村地区的非裔，增加了中心城市的人口，但仍弥补不了中心城市人口的流失。

政府政策也引导着郊区不断发展。20世纪50年代，联邦政府鼓励在郊区建设小城市、提供住宅抵押贷款，以及洲际高速公路的建立等，都有力地推动了郊区化进程。更重要的是，很多地方政府对郊区的发展提供财政支持，进一步推动了郊区化的步伐。反过来，郊区的蓬勃发展又推动了大都市区化的进程。

（二）大都市区的发展特点

20世纪以来，美国城市出现大都市区化发展的现象，而且速度发展特别快，以至于对“大都市区”这一概念的界定发生很多变化，下面结合大都市区概念的变化分析大都市区的发展特点。

1.大都市区概念和标准的变化

（1）20世纪初期，大都市区概念的初步确立。

大都市区（Metropolitan District）概念于1910年人口统计中开始使用，当时的标准为，人口在10万或10万至20万之间的中心城市及其周围10英里范围内的郊区人口，可计为大都市区人口的范围^[80]。

（2）20世纪中期，大都市区概念的标准化。

随着美国城市的发展，大都市区发展势头强劲，规模不断增大，数量也逐渐增加。经过几十年的发展，全国约一半的人口居住在大都市区，大都市区已成为“全国所有地区的主要发展模式”^[81]。美国人口普查局为了便于人口统计，在1950年对大都市区的标准进行重新定义，命名为“标准大都市区（metropolitan standard areas，MSAs）”。这不仅降低了中心城市的标准，而且对城市非农业人口作出进一步限制，由1910年的10万人口降低到5万，具体包括一个有5万或5万人口以上的中心城市及非农业劳动力比例达75%以上的郊县^[82]。1950年，MSAs的数量增加到170个，1960年人口普查后，该术语又改为“标准大都市统计区”（standard metropolitan statistical area，SMSA）。

（3）20世纪80年代，大都市区概念的精确化

1980年，大都市区的定义得到进一步补充，“若该区域总人口达到或超过10万，并有5万以上人口居住在城市化区域^[83]中，即使没有中心城市，也可划为大都市区”^[84]。1983年，美国人口普查局（American Census Bureau）又规定，如果一个县的市中心拥有50，000居民，或者城市化区域人口达到50，000或以上，都市区（Metropolitan）人口达100，000或以上，这个县可称为MSA，一个MSA可由一个县或几个县组成^[85]。同时，又对人口在百万以上的大都市区进行分类界定，若其单一城市达到一定标准，则可划分为基本大都市统计区（Primary Metropolitan Statistical Area，简称PMSA），包含PMSA的大都市复合体都可称为联合大都市统计区（Consolidated Metropolitan Statistical Area，简称为CMSA）。1983年SMSA（standard metropolitan statistical area）又改为大都市统计区（metropolitan statistical area，MSA），但具体标准并没有发生变化。1980年代，都市区定义得到了不断修正和补充，从而能够更精确的反映都市区发展状况。

（4）20世纪90年代，大都市区概念的规范化。

1990年，都市区域周边范围进一步扩大，新术语大都市区（metropolitan area，MA）开始采用。大都市区的概念取代了原来一直沿用的以2500人口为底线的城市标准。术语MA包含三种类型的统计区域：①大都市统计区（MSA），指那些与其他都市区没有紧密联系的都市区，至少包括一个县（或新英格兰地区的城市和镇）；②基本大都市统计区（Primary statistical areas，PMSAs），指由若干个次区域组成的一个区域，人口达到或超过100万，地方政府在大都市复合体中相对独立；③联合大都市统计区（CMSA），当大都市区内形成一个基本大都市统计区（PMSAs），这个大都市区就叫做联合大都市统计区（consolidated metropolitan statistical area，CMSA）。1999年6月，美国共有258个大都市区（MA），18个联合大都市统计区（CMSA），73个基本大都市统计区（PMSA）^[86]。

（5）大都市区概念的确立——核心统计区。

2000年5月核心统计区（core based statistical area，CBSA）术语开始生效，CBSA把2000年的人口普查数据作为参考，每个CBSA包含一个至少拥有1万人口的城区（Urban area），包括大都市统计区（metropolitan statistical areas）和新建立的居住统计区（micropolitan statistical areas），大都市区统计区中的的城市人口至少达50，000，居住统计区（micropolitan statistical areas）中心城市的人口在10，000和50，000之间，核心统计区CBSA取代了大都市统计区（MSAs）、基本大都市统计区（PMSAs）和联合大都市统计区（CMSAs）^[87]。随着都市区向周围区域的不断发展，可能蔓延到一个县或几个县，因而又对中心县（central county）和边远县（outlying county）进行界定。一般而言，拥有最大城市的县，被称为“中心县”，如果50%的人居住在一个人口1万或以上的市区内，或者至少5000人居住在一个城区，那么这类县也被称为“中心县”。如果“边远县”达到“中心县”的专门要求，如符合一定人口比例的城市地区，或者通勤人口比例与人口密度达到要求等，那么这种“边远县”也可计在核心统计区CBSA内^[88]。

大都市区统计概念的不断规范和调整反映出美国都市区化快速发展的特点，从1910年的大都市区，到1950年的“标准大都市区”和1960年的“标准大都市统计区”；1980年代，又对定义进行了补充，并更名为大都市统计区；继而到1990年，采用大都市区术语；2000年，又对该定义进行了规范，确定包括大都市统计区、基本大都市统计区和联合大都市统计区三部分后，又采用核心统计区这一术语，初步确立了中心县和边远县的含义。可见，大都市区的统计概念在不到一个世纪中，经历了五六次变化，既表明了美国县、市的多样性与人口统计的复杂程度，也反映了美国大都市区的发展速度与趋势，美国越来越多的人居住在大都市区。

2.大都市区发展的时间进程与地域差异

大都市区主要由中心城市和郊区两部分组成，中心城市的发展是大都市区形成的前提，随着城市的发展，中心城市的周边区域出现一些卫星城市和商业中心，中心城市依靠其经济辐射力和吸引力把周围商业中心和卫星城等连接在一起，形成所谓的大都市区。美国大都市的发展不仅存在发展的时序差异，而且在发展地域上也不均衡，存在很大差异。

（1）美国大都市区发展的时间进程。

19世纪末20世纪初，美国东北部等地区的大都市首先开始发展，1910年，大西洋中部州大都市区人口高达60%，新英格兰地区大都市人口也达到55%^[89]。美国大都市区人口在美国所有人口中比重也不断上升（如表4.3.1），1910年，美国有58个大都市区，占美国总人口的31%；1920年，大都市区人口占美国总人口的33.9%；1940年，大都市区又增加到140个，占全国总人口的比例为47.6%，接近全国人口总数的一半，特别是大型大都市区的发展特别快，人口在百万以上的大型大都市区从11个增加到44个，人口从3，490万增加到1.329亿，占大都市区总人口的68%，占美国总人口的比例从25.5%上升到53.4%^[90]，20世纪40年代，美国已成为大都市国家，已经有一半人口居住在大都市区内。20世纪五六十年代，随着郊区化的发展，大都市也加快了发展步伐，这一时期人口在百万以上的大型大都市区发展速度尤其快，无论是在人口规模还是在城市数量上，都呈现出优先增长的现象^[91]，美国人口逐渐迁移到百万以上的大型大都市区。

表4.3.1　1910—1940年美国各地区大都市区的地区分布

（续上表）

注：表中大都市区数据按照1910年的定义
资料来源：Kenneth Fox，Metropolitan America：Urban Life Urban Policy in the United States，1940—1980［M］.Jackson：University of Mississippi Press，1986：35.

20世纪70年代以来，石油经济组织提高石油价格，引起美国石油危机和经济衰退，城市经济萧条，失业人口不断增多，一些城市陷入发展危机，美国经济增长速度逐渐放慢，大都市区发展速度放缓。20世纪80年代，美国经济逐渐从滞涨的危机中恢复过来。美国大都市区再次经历显著增长，特别是大型大都市区的人口增长特别快。1990年，美国约有一半以上人口居住在百万人口以上的大型大都市区。美国城市体系从1920年的2，700个城市、58个大都市区增长到1990年的11，000个城市和268个大都市区^[92]。此时，传统的“城”与“乡”的概念已经不能准确概括美国人口分布趋向和发展特点，取而代之的是大都市区和非大都市区。(www.xing528.com)

20世纪下半期以来，大都市区经历了五六十年代的增长、七十年代的迟滞和八十年代的显著增长，在九十年代时，大型大都市区的人口已经占到美国人口的一半，美国成为一个大型大都市区化国家。

（2）美国大都市区的地区发展差异。

美国大都市区总体发展速度较快，但各地区发展时序不同。20世纪上半期，大都市区的发展主要集中在东北部等地区，当时的地理学家E.L.乌尔曼将美国经济的核心定位于东北部，这一地区面积仅占全国的8%，却集中了整个国家42%的人口，并提供了68%的工作岗位^[93]。20世纪五六十年代以来，东北部和中西部地区的大都市区发展速度逐渐放慢，西部和南部地区的大都市区开始快速发展。虽然北方地区人口仍在增长，但主要是南部地区迁移的非裔促进了北方地区人口的增长，很多白人在这一时期迁往西部的阳光地带，东北部地区人口因此逐渐减少，西南部地区人口逐渐增加。

20世纪七八十年代以来，这一发展格局更加明显。1970—1977年，东北部地区流失240万人口，西南部却增加340万人口。与此同时，东北部和中西部地区提供的就业岗位从66%下降到50%，西南地区提供的就业岗位则从20%增长到30%^[94]。大西洋沿岸的南部地区在1930年以后的增长速度就已经超过全国，20世纪七八十年代，这一地区依靠高科技产业迅速发展为高科技集聚区；特别是西南中部地区在70年代增长迅速，80年代已接近全国平均水平^[95]。

表4.3.2　1900—1990居住在郊区（都市周边地区）的美国人口（%）

（续上表）

注：1900—1950年数据依据1950年对（SMAs）的划分，1950—1970年数据根据1970年对（SMSAs）的划分，1970—1990年数据依据1990年人口普查对（Mas）的划分。资料来源：斯坦利·L.恩格尔曼主编.剑桥美国经济史（第三卷）［M］.北京：中国人民大学出版社，2008：143.

大都市区郊区的发展速度还明显快于中心城市。1940年，美国大都市中心城市的人口达4，280万人，郊区人口为2，020万人，郊区人口不到中心城市人口的一半；1980年，中心城市人口增加到6，790万人，郊区人口增长到1.015亿，此时，郊区人口是中心城市总人口的1.5倍^[96]。从人口平均密度来看，1950—1970年，美国所有城市化地区的平均人口密度从每平方英里5，408人下降到3，376人，中心城市的人口从每平方英里7，786人下降到4，463人，巴尔的摩、波士顿、费城、匹兹堡、芝加哥、底特律和圣路易斯等中心城市人口的流失远多于郊区，1960—1970年大都市的人口增长主要集中在快速扩散和发展迅速的郊区^[97]。

至20世纪末，美国很多大都市区仍然保持较强的增长势头，大都市区生产总值占国内生产总值的84%，提供的就业岗位约占全国就业岗位的84%，大都市区收入占全国收入的88%，商品出口约占全国的83%，大都市区人口约占全国总人口的80.3%^[98]，可见，大都市区已成为美国发展的主要经济体。就地理位置而言，增长较快的大都市区主要位于南部和西部地区，而增长速度较慢、甚至出现负增长的都市区主要位于东北部和中西部地区。值得注意的是，20世纪90年代的大型大都市区基本都是联合大都市统计区，有几个是跨州际发展的，如纽约—新泽西州北部—长岛都市区跨越纽约州和新泽西州（见附录A4）。

纵观大都市区发展的历史进程，20世纪中期以前，大都市区发展速度较慢；随后大都市区飞速发展，但70年代出现短暂的停滞；80年代又一次显著发展，并出现大型都市区优先增长的现象；90年代很多跨洲际发展的联合都市区出现。在地域发展上，美国大都市区发展存在明显的不均衡性。20世纪中期以前，主要集中在东北部地区和中西部地区；20世纪中期以后，西部和南部地区的大都市区发展速度不断加快，超越了东北部和中西部地区的发展。同时，大都市区郊区的发展快于都市区中心城市的发展。

（三）城市问题的出现与政党的应对措施

郊区化和都市区化的发展，致使很多中心城市人口不断减少，日益衰落。美国移民法的颁布，限制了外国移民的数量，导致来自南方地区的大量非裔涌入北部城市，给城市发展带来沉重的压力，族裔冲突不断，社会治安混乱。同时，城市发展缺少统一规划，工业区与住宅区混杂，工业污水和垃圾随意倾倒，环境污染严重，威胁着市民的健康。特别在机器政治盛行时期，许多城市老板和大资产阶级互相利用，控制城市建设，弊端丛生，市政管理混乱。而联邦政府一直对城市实行放任自由的政策，直到罗斯福政府，城市问题才得到一定程度的解决。

罗斯福上台时，面临严重的城市经济危机。大量银行倒闭，工业生产急剧下降，失业人数迅速增多，民主党政府采取了涉及城市交通、住房、教育和社会福利等方面的一系列措施，其中比较有影响的是住房建设。罗斯福政府成立了联邦住房管理署和房主贷款公司，联邦住房管理署主要是通过住房分期贷款和降低贷款利率等措施，促进居民购买住房。房主贷款公司的成立旨在保障城市居民获得住房贷款，缓解住房紧张局面。房主贷款公司采用城市住宅分级的做法，按照城市及郊区的安全程度依次将住房分为ABCD四个等级，白人往往选择位于郊区、安全程度比较高与环境比较好的A和B等级^[99]，这在客观上促进郊区化的发展。此外，联邦政府还成立联邦紧急救济署和市政工程署，兴建社会公共工程，创办公共工程局和工程振兴局，实施以工代赈举措，不仅振兴了城市经济发展，而且解决了数百万人的工作问题。联邦政府逐渐开始干预城市发展，并在城市发展中扮演着越来越重要角色。

20世纪中期以来，随着郊区和大都市区的迅速发展，大量的产业和人口相继迁往郊区和西部地区，东北部和中西部一些老工业城市逐渐衰落，洛杉矶、圣地亚哥、休斯顿、凤凰城、达拉斯和丹佛等西部城市逐渐崛起。20世纪60年代，反城市化和都市化的浪潮进一步促进了郊区和小城镇的发展和中心城市的衰落。为解决城市发展中出现的新问题，联邦政府在城市发展项目上的投入不断地增加，还出台一系列发展方案（如表4.3.3），在城市的住房问题、交通规划和大都市区发展等方面，联邦政府提供了重要支持。

表4.3.3　20世纪中期，联邦政府通过的促进城市发展的法案

（续上表）

资料来源：根据［美］保罗·诺克斯，琳达·迈克卡西.城市化［M］.顾朝林等译.北京：科学出版社，2009：195.整理所得

值得注意的是，民主党政府与共和党政府在城市发展政策方面存在一定的差异，对城市发展的扶持重点也有一定的分歧。民主党政府时期，通过的《住房法案》和《示范大都市发展法案》主要是为了促进中心城市的发展，清除市区的贫民窟，对抗城市贫困。共和党政府主要围绕郊区和大都市区的发展制定城市政策，如《联邦资助高速公路法案》和《城市大型运输援助法案》等，都是为加强各个地区的联系，促进大都市区的发展。究其原因，民主党在罗斯福新政以来，致力于巩固并发展城市联盟，所以民主党政府扶持城市发展的重点在中心城市，特别关照城市贫民和低收入者，这些都是民主党的有力支持基础。而此时共和党的支持基础已经转移到郊区和乡村，所以共和党政府促进城市发展的重心也发生转移，将联邦资助计划倾向于郊区和大都市区。

20世纪60年代，随着郊区化和大都市区化的不断发展，中心城市逐渐衰落，失业率激增，族裔矛盾和种族冲突加剧，社会生活环境严重恶化。郊区优美的自然环境和宽敞的生活空间吸引着经济条件比较好的家庭，越来越多的富裕阶层迁往郊区，因而中心城市丧失很大一部分税收来源，很多城市出现财政危机。由此导致了一些中心城市的市政基础设施严重落后，道路、桥梁和水利设施等年久失修，城市住房拥挤，贫民窟不断增多。更重要的是，随着很多白人相继迁往郊区，中心城市的非裔比例越来越高，种族冲突和暴力犯罪时有发生，严重影响了城市的治安。为治理城市问题，促进中心城市经济的发展，联邦政府发起了城市更新运动，对中心城市进行再开发，以促进城市经济的复兴。但在实施过程中，却加剧了族裔矛盾，清理贫民窟的同时没有给予非裔适当的安置，新住宅价格也超出非裔的承受能力，引起非裔群体的强烈不满，很多城市在这一时期发生种族骚乱。与此同时，声势浩大的民权运动此起彼伏，非裔通过静坐示威和抗议游行等方式争取选举权，反对种族歧视。迫于民权运动的压力，民主党政府先后通过《公民权利法案》和《选举权法案》，南方地区非裔随之获得选举权，但这也引起民主党的内部分裂，削弱了其在大选中的竞争力。

20世纪七十年代，受石油危机的影响，美国社会经济萧条，大都市发展速度暂缓，很多城市债台高筑，陷入严重的财政危机。共和党政府尼克松提出了“新联邦主义”施政纲领，主张把联邦政府对各州和地方政府的分类拨款方式逐步改变为整笔限额拨款，以减少联邦政府对城市发展的过多干预，增加州和市政府的管理权限。1972年，通过“税收分享^[100]”政策，进一步增强州和地方政府的权力，逐渐使联邦政府从繁琐的城市事务中脱身。不过也有学者认为“税收分享”实际上就是联邦政府变相地纵容郊区的扩展，中心城市地方政府所得到的份额实际上很少，而且大部分收入被郊区夺走，郊区建造了大量新城镇，而中心城市的衰退局面依旧^[101]。所以，“税收分享”政策在某种程度上促进了郊区的发展。

面对陷入发展危机中的城市，卡特政府执行偏于保守的对内政策，减少联邦政府的开支，积极推动私人投资解决城市问题，主张城市发展应该由市场控制。共和党人里根入主白宫后，仍继续缩减政府开支，不断减少联邦政府对各级政府的拨款。联邦政府对城市减少资金支持无疑使很多城市发展陷入困境，许多城市的政府由于联邦基金撤销，财政危机加剧，不得不进行大规模政府部门裁员和削减公共服务。这一时期大都市区虽然又经历一次显著增长，但大都市的中心区域经济活动的复活并没有减缓长期以来的分散化（decentralization）的趋势，反而增加了中心城市住房的压力^[102]。

随着美国经济向后工业社会的转变，东北部和中西部很多城市发展越来越慢，甚至陷入停滞状态，底特律、布法罗、阿克伦和克利夫兰等城市渐趋衰落，很多工厂关闭，大量工人失业。1980—1989年，密歇根州弗林特（Flint）的通用汽车（General Motors）裁员40，000人，约占弗林特通用汽车公司劳动力的一半，这是美国历史上从未发生过的。弗林特（Flint）所提供的工作岗位从1978年的76，000个下降到1986年的62，000个，到2002年就只能提供19，000个工作岗位，2004年，弗林特的失业率达到16%，是全国平均失业率的3倍^[103]。高失业率不仅是弗林特所需要应对的课题，也是中西部和东北部工业城市的共同难题。与此同时，西部和南部“阳光地带”^[104]城市崛起，西雅图、奥兰多、迈阿密、亚特兰大，夏洛特和沃斯堡等城市依靠新兴的科技产业和服务经济产业发展迅速。值得注意的是，共和党政府在这一时期虽然收缩城市发展支出，但对这一地区的投资仍然很多，如西雅图和洛杉矶地区的航空航天产业、休斯顿和达拉斯的石油化工，以及旧金山和圣何塞的信息技术产业等，联邦政府都给予很大的资金支持。

总之，面对城市化出现的诸多问题，民主党与共和党政府都积极地应对，一定程度上促进了城市的进一步发展。但是两党的侧重点又有所不同，民主党政府倾向于支持中心城市的发展，而共和党政府倾向于支持郊区发展。这与两党的社会支持基础有很大的关系，罗斯福新政以来，中心城市一直是民主党的社会支持基础，而共和党的支持基础在郊区和乡村，正是由于两党的社会基础的差异导致在政策上的区别和趋向。