19世纪末20世纪初期，以城市中产阶级、知识分子和新闻工作者为主体的城市改革势力兴起，掀起了反对城市老板和政治集团的改革运动，如提倡城市自治，实现无党派选举等，沉重打击了城市政治集团的势力。
（一）城市问题的涌现与政府管理的缺位
19世纪中期以后，很多大城市相继崛起。1800年纽约仅是一个中等规模的城市，一个世纪以后，人口增加6倍，成为世界第二大城市。芝加哥在1800年甚至不存在，1900年人口达到1，700，000，成为世界第五大城市[64]。城市的迅猛发展导致越来越多城市问题相继涌现，如住宅建设、城市交通与环境卫生、排水系统和治安消防等，这给城市政府带来很大的压力。城市增长的速度超过了城市管理、财政资源和城市化进程本身的承载能力，资源滥用和规划缺失致使城市环境日趋恶化[65]。特别是19世纪末期，随着工业化的快速发展，城市人口迅速增加，不仅影响城市社会经济关系和城市问题的治理，也影响了城市空间的发展，给各级政府带来很大的挑战。
就城市政府而言，城市管理体制和制度欠完善，缺乏相应的市政管理经验。19世纪末20世纪初，为加强城市管理，一些城市政府逐渐建立，但大多数政府基本仿照联邦政府的结构形式，设立两个立法议会和一个行政官（市长），并且市长权力非常有限[66]，仅有治理权和征税权（限于征收财产税）。在这种情况下，有限的市长权力满足不了城市发展需求，既无法制定城市发展的相关政策，也不能为居民提供相应的市政服务。此外，城市化进程中所涌现的很多社会问题是前所未有的，很多城市政府面对这一发展状况无能为力，城市建设缺乏有效的规划和管理，陷入无序发展和环境恶化的境况。
对于州政府来说，1868年“狄龙法则”规定，市是州的创造物，仅拥有州赋予它的权力。然而，州虽然拥有法律所赋予的管理地方政府的权力，但却滥用职权，不仅没有出台有效的法律对城市问题进行规范，而且与城市政治集团同流合污，纵容市政腐败，加剧了城市管理的混乱和城市问题的积聚。同时，联邦政府一度推行自由放任的政策，对市政问题很少过问，因为城市是州法律建立的，城市的权力也是由州议会决定，与联邦政府没有直接的联系。所以，联邦政府较少过问市政事务，几乎没有制定过城市发展政策和管理方案，这使得每个州的城市管理各种各样，城市问题层出不穷。
此时，建立在政党分赃制基础上的机器政治集团盛行一时，只要其中一个政党在地方选举中获胜，该政党的支持者和工作人员就会被安置到职位上，若反对党赢得并控制地方政府，前政府里的公职人员就被清退，取代他们的则是支持获胜党派的新人[67]，这种轮番“坐庄”的城市管理制度造成了严重的政治腐败，政党一旦上台，便拼命搜刮资源，攫取财富。混乱的市政管理和黑暗的城市政治，逐渐引起日益壮大的中产阶级的不满，从而引发一场进步与改革运动。
（二）美国文官制度改革——《彭德尔顿法案》
机器政治盛行时期，官员基本都是城市老板幕后指定。政党分赃制[68]使选举中获胜的政党将行政职位分给本党的工作人员或曾资助候选人获胜的人等，通过本政党的支持者或成员占据主要工作部门来控制国家机关，徇私舞弊，城市管理混乱，极大的阻碍城市的发展与进步。
1883年1月，美国国会通过《彭德尔顿法案》。该法案要求设立一个独立的由3人组成的公务员委员会，规定约14%的政府职位必须通过考试才能任命，并授权总统通过考试的方式来扩大任命政府官员的范围[69]。废除政党分赃制，实行功绩制，采用公开考试的办法录用文官，择优录取。同时，为保证城市政策的连续性，规定文官常任，不与执政党共进退，并在政治上保持中立，可以是某一政党党员，但不能参加党派性的政治活动。《彭德尔顿法案》削弱了政党对行政机关的控制，一定程度上遏制了市政腐败现象，促进了行政管理体制的发展。
文官制度建立以后，纳入文官系统的行政人员占联邦政府雇员总数的比例逐渐增加。1883年文官制度建立之初，这一比例只有10%；但到19世纪末上升到50%；1900年联邦政府文官人数为256，000人；1910年为380，000人；1920年，文官人数增加到686，400；二战结束后，文官人数达380多万，同比上升80%左右[70]。随着越来越多的城市推行文官制度，政党对城市行政系统的控制力逐渐降低，政党组织也不断削弱。
可见，城市的快速发展为政党机器提供了发展机会，而政党机器的产生又直接影响城市的发展，不仅导致市政管理的混乱，而且滋生市政腐败，贪污成风，阻碍了城市的进步。而文官制度的改革又打破政党分赃的局面，不仅使政党机器无立足之处，而且也削弱政党组织在选举中的作用。(www.xing528.com)
（三）城市进步与改革运动的影响
城市文官制度的确立促进了城市管理水平的提高，打击了政党机器的发展。与此同时，城市进步与改革运动也使政党发展面临严峻挑战，并推动了城市的进步与发展。
19世纪末20世纪初，以城市中产阶级、知识分子和新闻工作者为主体的城市改革势力兴起，掀起了反对城市老板和政治集团的改革运动，提倡城市自治，清除机器政治，实现无党派的选举等。改革运动从一个城市到另一个城市，规模不断扩大，力量逐渐增强，并形成了重要社会影响，取得了很多成果，如直接预选制、无党派选举和公民创制权、复决权以及罢免权等，沉重打击了机器政治和城市老板的势力。
直接预选制的实行直接削弱了政党组织在选举中的地位。候选人最初是由国会党团会议提名，即政党在国会中的议员决定，亚当斯、杰弗逊等都是国会党团会议提名的。后来，实行政党组织提名制度，政党在各州自下而上，从选举点、县、选区到州逐级召开代表会议，然后选出本党参加全国代表大会的代表，政党组织在候选人提名中扮演重要角色，甚至决定提名人选。实行直接预选制以后，政党组织提名候选人的作用逐渐丧失，选民可以直接投票选举候选人，从而避免政党对选举的控制，削弱政党组织在选举中的作用。
实行无党派选举，地方选举非党派化，使政党在选举中的控制力进一步降低。候选人不能在选票上表明其政党身份，政党的控制力被进一步削弱。原来选票上有密密麻麻的候选人信息，很多选民往往没有耐心仔细看候选人详情，直接根据其政党派别而投票。实行非党派选举以后，任何一位居民都可以成为候选人，无需在选票上表明政党派别，从而限制政党组织对地方选举的控制。20世纪二三十年代以来，无党派选举的城市逐渐增多，约有70%的城市采用无党派选举，除大西洋中部州外，基本上都是无党派选举，东海岸地区采用无党派选举的城市特别多，太平洋沿岸的城市中，无党派选举的达94%[71]。
小选区制选举改变为大选区选举，直接打击了机器政治，使其丧失立足之地。原来的市县议员是以单名选区制的方式选出，每位当选者都代表着一个特定选区，为获取这一特定选区的选票，政党往往为这一选区的居民提供很多好处，如社会福利和失业救济等。一旦当选，政党必然更加关注该选区利益，相对忽视其他地区以及整个自治市的发展，不利于城市整体的协调发展。对政党而言，大选区不像小选区那样好控制，大选区需要游说更多的人支持候选人，面对选民的多元化和利益需求的多样化，机器政治几乎没有发挥作用的余地。更重要的是，大选区代表当选后，往往能从整个城市的发展考虑问题，而不仅仅局限于某个选区。当然，小选区制也有其优点，如更容易反映个体或少数群体的利益，尤其对于少数族裔的社区而言，小选区制的实行可以反映他们的利益需求，而在大选区制下，几乎听不到这些少数群体表达其利益需求的声音。后来，实行小选区制和大选区制的城市都有下降，而实行混合选区制的城市逐渐增多，不论如何，小选区制到大选区制的转变极大地打击了政党机器的发展。
公民创制权、复决权和罢免权的实行也削弱了政党的权力，使很多权力由政党逐渐转移到选民手中。创制权，即选民可以直接提出法案，由选民表决通过成为法律，无需经过政党控制的立法机关。1898年，南达科他州是第一个实行创制权的州；复决权是指立法机关所通过的法案或议案，应该交付公民投票表决，以决定其成立与否，1902年，俄勒冈州率先实行；此外，公民还可以通过多数投票来罢免当选官员，自从洛杉矶于1903年率先成为美国第一个允许罢免程序的城市以来，全美各地约有2000名市政府官员经市民投票罢免程序被赶下台[72]。可见，政党的权力受到越来越多的限制。
此外，外来移民的减少和联邦政府对城市问题的干预等也打击了政党机器的发展。20世纪20年代，美国政府限制移民的政策使得机器政治失去支持基础。原有的二代或三代移民已经发展为中产阶级，不仅反对机器政治，而且不能容忍市政的腐败，纷纷加入城市进步运动的行列。随着联邦政府提供社会救济和福利等措施的普及，如建立社会保险，向老年人提供福利救济金、提供失业救济和伤残保险等，越来越多的贫困民众脱离机器政治的控制。同时，城市发展水平的提高和市政事务的繁琐性与复杂性对城市统治者提出更高的要求，这是很多城市老板所不能胜任的，盛极一时的城市老板与机器政治逐渐退出历史的舞台。
综上所述，1860—1920年是美国城市化快速发展阶段，城市人口迅速增多，城市规模也逐渐增大，初步形成了城市发展体系。这一时期的城市化浪潮中，不同地区和阶层的利益冲突加剧，东部的商业利益、南部的农业利益和西部的边疆利益相互对立，西部地区的农民和北部地区的工商业者形成严重对抗。为适应城市的发展变化，共和党与民主党都积极调整发展政策，不断开拓社会支持基础，推动政党地域格局的发展变化。18世纪末19世纪初，联邦党与共和党初步形成南北对立发展的局面，随着城市的蔓延和扩展，共和党在原有发展地盘的基础上进一步向西开拓，相继赢得中西部和西部地区的支持；民主党在南部地区发展的基础上，也向西推进，获得东南中部和西南中部州的支持，形成了1860年大选的地域发展格局。在此过程中，共和党战绩显赫，赢得中西部和太平洋地区很多州的支持，并成功主导了这一时期的美国政坛。
城市的迅速发展吸引了大量外来移民，但市政服务却满足不了日益增长的城市发展需求，这为政治集团的产生提供了可乘之机。19世纪末20世纪初，机器政治盛极一时，城市政治集团不仅控制城市的选举，而且掌握城市发展资源，贪污腐败成风，市政管理混乱，最终引发了文官改革运动和城市进步运动。
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