宪法和法律限制言论自由

（一）宪法限制言论自由的情形

言论自由虽然是极为重要的基本权利，虽然不能剥夺但可以通过法律予以限制。在一般情况下，言论之表达是自由而不受限制的，只有在言论涉及到法律禁止的内容或者采用了法律禁止的方式，言论自由才会受到法律的限制。“没有自由，法律就名实俱亡，就是压迫的工具；没有法律，自由同样名实俱亡，就是无法无天”。^[14]“任何自由均有滥用之可能，因此为了社会公共秩序，自由就必须受到某些限制，而这就是自由社会的经验。如果对自由不加限制，那么任何人都会成为滥用自由的潜在受害者”。^[15]作为一项重要的宪法权利，宪法在规定公民享有言论自由的同时，大都在宪法中明文规定了言论自由的宪法界限，此种界限包括不得危害国家安全、社会公共利益、社会公德以及其他公民的合法权益。否则，言论之表达应当受到法律的制裁。宪法除规定一般限制原则外，现代宪法还对言论表达的内容做出较为具体的限制性规定，如禁止发表推翻国家政权和社会制度、煽动民族歧视和民族分裂、威胁国家安全、鼓吹骚乱、危及公共安全的言论。除此之外的言论，包括对批评政府和监督公权力的言论均不能施加严格限制。

《公民权利和政治权利国际公约》^[16]是在当代国际社会中获得广泛认同和接受的、以保障人权为宗旨的国际条约。该条约规定了在紧急状态下国家可以对一部分在和平时期不能限制的权利做出限制以应对国家、社会和民众所面临的特殊形势。该公约第四条共三款，第一款规定：“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，公约缔约国得采取措施克减其在公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”，第二款对可克减的范围做出了限制，即“不得克减生命权，免受酷刑的权利，免受奴役的权利，不因债务原因而被监禁，不受溯及既往的刑法约束的权利，法律人格权，思想、良心、宗教和信仰自由”；第三款则规定了对权利采用克减措施之国家应当承担的程序义务，即“任何援用克减权的公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家”。一些国家在宪法中明确规定在紧急状态下可以对言论自由进行克减。如约旦哈西姆王国宪法第十五条第四款规定，“在宣布戒严令或紧急状态时，可以依法就关系到公共安全和国防的问题对报刊、书籍和广播实行有限度的检查”，白俄罗斯共和国宪法第六十三条规定，“在紧急状态和战争状态下根据宪法和法律规定的程序与情形才能暂时中止行使”。

从宪法和国际条约对言论自由的规定来看，言论自由的保障是宪法的基本目标，保障个人自由是宪法的价值。因此，宪法对限制言论自由的情形做出了列举式规定。总体看，下列言论属于可限制的言论：播或鼓动民族、种族、宗教之间的仇恨与敌意的言论、对担任特定国家公职者进行侮辱的言论、损害国家司法权威的言论、侵害青少年权利的言论、泄露国家秘密之言论、违背国教之言论以及损害他人权利之言论等。

第一，传播或鼓动民族、种族、宗教之间的仇恨与敌意的言论。如黑山共和国宪法第七条规定，“不论基于何种理由，传播或鼓动仇恨或不宽容的行为均被禁止”，立陶宛共和国宪法规定，“表达观点和传递信息的自由不得用于煽动民族、种族、宗教或社会仇恨”；罗马尼亚共和国宪法规定，“法律禁止……宣扬民族、种族、阶层或宗教仇视”，塞尔维亚共和国宪法第四十九条以“禁止煽动民族、种族及宗教仇恨”为题规定“任何煽动民族、种族、宗教及其他因素之不平等与仇恨的行为均被禁止，且均应受惩处”，保加利亚共和国宪法第十九条第一款规定，“人人都有权表达意见的权利，可以通过书面或口头、声音或图像、以及其他方式表达自己的意见”，第二款则规定第一款保障的各项权利“不得用于煽动实施犯罪或者煽动针对任何人的仇恨或暴力”；俄罗斯联邦宪法第二十九条规定，“禁止挑起社会、种族、民族、宗教之间产生仇视和敌意的宣传和鼓动”。

第二，对担任特定国家公职者进行侮辱的言论。有的国家规定禁止对担任总统职务者进行侮辱，如希腊宪法规定“报纸和其他出版物在发行后，有下列情形之一者，可依检察官之命令进行扣押……对担任共和国总统者进行侮辱”。

第三，损害国家司法权威的言论。孟加拉人民共和国宪法则将“蔑视法官”作为对言论进行禁止的情形（第三十九条）；塞尔维亚共和国宪法将“维护法院的权威与客观性”；塞拉利昂共和国宪法规定为“保持法院的权威和独立性”之目的，可以对言论自由的行使做出限制。

第四，侵害青少年权利的言论。一些国家对涉及青少年和儿童的出版物的内容做出了限制，如西班牙宪法在规定保障言论自由的前提下，为“保障青少年和儿童，这些自由权利应当受到限制”（西班牙宪法第二十条第六款），希腊宪法中也规定，“为了保护青少年之目的”可以进行限制（第十五条第二款）。

第五，泄露国家秘密之言论。由于国家秘密涉及国家安全和利益的事项，泄露后将损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益，为了国家的安全和利益，宪法中对泄漏国家秘密的行为规定了相应的限制机制。如乌克兰宪法将防止“秘密获得的信息的泄漏”规定为对言论自由进行限制的原因之一（第三十四条）、土库曼斯坦宪法规定“土库曼斯坦公民有信仰自由和表达自由的权利，有获取信息的权利，只要这些信息不属于国家秘密和法律保护的秘密”（第二十八条）。

第六，违背国教之言论。在政教合一的国家，宪法明确规定言论不得损害国教教义。巴基斯坦伊斯兰共和国宪法第十九条规定，“每个公民都有言论、表达及出版自由，但须遵守法律根据下列需要所规定的合理限制：伊斯兰教的荣耀”。伊朗伊斯兰共和国宪法序言规定：“在伊斯兰革命进程中应为宣传伊斯兰文化而不懈努力。其中，大众媒体应为宣传百家争鸣式的健康思想提供机会，同时也应谨防传播具有破坏性、反伊斯兰性质的异端思想”；第二十四条规定“新闻出版非因违背伊斯兰教义和公共利益应享有表达自由”。希腊宪法第十四条第二款也将“冒犯了基督教或其他宗教”作为检察官下令将出版物进行扣押的理由。巴林王国宪法第二十三条规定，“法律保障言论自由和科学研究自由。任何人在法定的规则和情形下都有权表达其观点。有权通过口头、书面或者其他方法发表其观点，但这些观点不得违背伊斯兰教教义的基本信仰，不得侵害民族团结，不得因此引发不和或者宗派主义”。

第七，损害他人权利之言论。宪法虽然保障个人自由，但是宪法对个人自由的保障是以不损害他人权利为限度，因此，宪法将保障他人之权利或者不损害他人之权利作为对言论自由予以限制的重要理由，如保加利亚共和国宪法第三十九条规定，（表达自由）“不得用于侵害他人的权利和名誉”。我国宪法也规定，公民行使权利不得损害国家的、集体的或者其他人的合法权益。

（二）法律对言论自由进行限制

法律和行政法规可以对言论进行限制，以约束言论自由，但必须符合宪法保障基本权利的原则与精神，只有在国家处于紧急状态或者言论可能危及国家安全和社会公共利益的情况下，法律和行政法规才能限制公民的言论自由。宪法对言论自由的限制，可以分为严格主义和宽松主义两种不同的立场。

严格主义立场的宪法一般规定只有立法机关制定的法律才能对言论自由做出限制。安道尔、匈牙利、冰岛等国是采用严格立场的典型。安道尔宪法第十二条规定，“表达、通信和信息自由应予保障。法律应调整回应权、更正权和职业秘密。禁止以公权机构之名义进行初级机构或任何其他意识形态的控制措施”，第四十条则规定，“本编所承认的权利之行使仅得由法律调整”（only be regulated by law）^[17]匈牙利共和国基本法“自由与责任”部分下第九条第一款保障“任何人均享有自由表达观点之权利”，第六款则明确规定“关于新闻自由、媒体监管部门、新闻作品和信息传播市场的机构之具体规则，应由基本法律规定”，不仅强调是“法律”，而且有“基本”的限定；^[18]冰岛共和国宪法第七十三条规定，“表达自由只能因公共秩序或国家安全之需要，为维护健康、道德、保护他人的权利或名誉，始得由法律予以限制，且限制应被认为必要且符合民主传统”；^[19]沙特阿拉伯王国政府基本法^[20]第三十九条规定，“信息发布、出版以及其他所有传媒手段必须使用文明和礼貌的语言、促进国家教育、并巩固国家的统一。禁止所有旨在煽动叛乱、分裂、危害国家安全以及贬损人的尊严及权利的行为。上述事项由法律定之”（details shall be specified in the Law）。从其用语中也能看出该国宪法采用的是较为严格的立场。

宽松主义立场的宪法一般规定立法机关制定的法律以及行政机关制定的法规均可对言论自由做出限制性规定，但不得侵犯宪法的基本原则和精神，有些国家还规定限制言论自由的法律和法规须接受司法审查。斯里兰卡民主社会主义共和国宪法第十四条明确规定保障公民的言论、集会、结社、迁徙自由等权利。其中第一款规定“每一公民均有如下自由：（1）言论、表达和出版自由”；第十五条则规定了对基本权利进行限制应当遵循的原则，其中第二款主要是对言论自由应当受到的限制的规定，该款为：“本宪法第十四条第一款第一项所规定和确认的基本权利的执行与实施，为维护种族与宗教的和睦或涉及议会特权、蔑视法庭、诽谤、煽动他人犯罪时应由法律做出限制性规定；本款中的‘法律’包括依据与公共安全有关的现行法律所制定的规则”。

（三）限制言论自由的方式和滥用言论自由的法律责任(www.xing528.com)

1.限制言论自由的方式

从限制的时间点看，域外的做法主要是事前审查制和事后追惩制两种。

第一，事前审查。

由于言论之表达是最为重要的基本权利，它构成民主制度的基石之一，言论自由的重要功能在于公民平等参与国家事务和社会事务的讨论，可以批评政府并且对国家政策表达自己的意见和建议，因此，言论自由是政府权力正当性的重要组成部分。因此，多数国家的宪法禁止对言论自由采取事前限制措施，而是采取事后惩罚手段。但是，也有部分国家采取事先限制的，这些国家认为言论的过度自由并危害国家的安全并不利于社会的稳定，因此从本国的政治、文化和宗教的实际情况出发，宪法设定言论的事先限制。允许事前审查的国家包括列支敦士登公国，该公国宪法第二十二条规定，公开表演和展览须事先审查；塞尔维亚共和国宪法第五十条规定：“出于在民主社会中阻止煽动以暴力推翻宪法所设立之秩序、阻止侵犯塞尔维亚共和国的领土完整、阻止宣扬战争或鼓动直接暴力、抑或阻止含有对歧视、敌视或暴力予以怂恿的对种族、族群或宗教仇恨的鼓吹之必要时，方可由有管辖权的法院阻止信息通过公共信息平台予以扩散”。同时，也有部分采取事后惩罚的国家也对言论传播机构的设置采取事先审批制。如塞拉利昂共和国宪法规定：“除政府或由总统授权的任何个人或机构外，任何人不论基于何种目的均不得拥有、建立或经营电视台或广播电台”；斯洛伐克共和国宪法第二十六条规定，“可以要求广播及电视领域的企业获得国家之许可”；土耳其共和国宪法第二十六条确立了“广播、电视、电影或其他的类似传播方式服从许可制度”的规定，塞浦路斯共和国宪法第十九条第五款同样确立了允许“共和国要求音像广播或电影企业进行许可经营”。

第二，事后追惩制。

多数国家的宪法规定禁止对言论进行事前审查，特别规定禁止对书刊实行事前审查制。如卢森堡大公国、波兰共和国、丹麦王国、荷兰王国、拉脱维亚共和国等均做出明确规定。卢森堡大公国宪法第二十四条规定：“永远禁止设立预先审查制度”；波兰共和国宪法第五十四条第二款规定：“禁止预先检查社会通信和认定出版许可”；丹麦王国宪法第七十七条规定，“检查制度和其他预防性措施永远不得再次实行”；荷兰王国宪法第七条第二款规定：“不得对广播及电视节目实行事先审查”；拉脱维亚共和国宪法第一百条有“禁止言论审查”的规定。实行事后惩罚制的国家，宪法均规定所发表之言论如果危及国家利益和公共安全，或者损害他人的权利，应当承担相应的法律责任。

2.宪法规定滥用言论自由应负之法律责任

宪法在规定言论自由时，对滥用言论自由规定了相应的法律责任，法律可以根据宪法的规定确立追究责任的程序和方式，宪法规定滥用言论自由的责任主要有行政责任、民事责任和刑事责任三种。

第一，行政责任。

法律和法规规定某些言论之表达构成违法时，言论之表达者违反法规之规定，需要由国家行政机关或者履行公务之组织追究其行政责任。此种责任包括行政拘留、罚款、警告等等，滥用言论自由造成消极后果的行为均须承担行政责任。

第二，民事责任。

言论之表达对他人的权利构成侵害时应当依法承担民事责任，这是多数国家的宪法对滥用言论自由确立的惩罚手段之一。如罗马尼亚共和国宪法第三十条第八款明确规定：“任何经公开的信息或创作导致的民事责任，由其出版者、制作人、作者，艺术表演的制作人、版权所有者、广播或电视台依法承担”；^[21]《大韩民国宪法》第二十一条规定：“任何言论或出版行为不得侵犯个人的基本权利或损害公共、社会道德。言论以及出版行为侵犯公民名誉或权利的，受害者可提出损害赔偿请求”。

第三，刑事责任。

宪法对滥用言论自由或者所发表的言论违反法律禁止性规定，必须根据刑事法律追究刑事责任。有些国家的宪法明确规定不得发表某些言论，否则构成犯罪。如爱尔兰宪法第四十条规定：“捏造、传播亵渎、煽动性及下流的言论属于依法应予以刑事惩罚的犯罪行为”，即意味着此类行为可以被追究刑事责任，为通过刑事程序追究表达行为的刑事责任提供了宪法依据。多数国家的宪法规定滥用言论自由造成严重违法必须受到刑事法律的追究。