政府规制的定义及职能：私人利益与政府失灵的解释

（一）政府

研究政府规制前，应先明确政府的定义以及政府的职能。政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，是国家代理组织和官吏的总称。广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的总合，代表着社会公共权力。政府可以被看成是一种制定和实施公共决策、实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关，包括一切依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机构，即通常所谓的立法机构、行政机构和司法机构。狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。^[1]

政府职能这个概念并不是一成不变的，而是随着时代的发展不断地进步以及完善的动态概念。但是不管是哪个时代的政府职能的概念，政府都具有两种不变的基本职能：政治职能与公共职能。马克思主义观点认为，政府同时具有阶级性与公共性。为了维护阶级统治的稳定性，政府要履行阶级统治职能，但只履行阶级统治职能并不能保证稳定性，政府需要维护公共利益以缓解阶级矛盾。古诺德在他的《政治与行政》中提到：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的职能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也存在着分立的机关，每个分立的机关都在行使政治与行政两种功能。”^[2]古德诺的观点即是政治与行政两分的理论，政治代表着国家意志，常由国家立法机构来行使政府的政治职能；行政则是实现国家意志的行为方式，常由行政机构以及司法机构来行使政府的行政职能。

（二）政府规制

政府规制的概念来源于英文的“Government Regulation”，也称政府管制、政府监管等。“规制”一词在中国的传统释义中带有一定的专制色彩的解释，有强制性的语义。但这与英文的释义有所不同，“regulation”是指现代政府进行制约措施和规范的中性词义。翻译为“监管”比“管制”以及“规制”语义更为柔和，是指为保证事务的平稳运行而进行监督与管理，更符合我国的语境。但是“规制”突出了监管是按照一定的法律法规以及制度进行监管，更具有规范性。

除了对政府规制的字面上的释义，关于政府规制的含义国内外学者从不同的学科视角对其做了不同的含义解释。国外学者从经济学角度对政府规制的解释比较多，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中对于规制的解释为，规制是政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行动，政府公开宣布这些行动是要努力制止不充分重视“社会利益”的私人决策。^[3]美国学者伯吉斯进一步解释了政府规制是通过同时控制生产者以及消费者的行为来达到特定目的的行为。^[4]政府规制可以影响某种产品的销售价格，从而会影响生产者的生产计划（包括种类和数量），从而影响消费者的消费行为。甚至在某些特殊时期，政府还可以通过管制来决定生产者以及提供产品的方式。经济学者们还将研究范围发展到了公共与个人的关系中，不仅包括了对要素市场的干预和反托拉斯政策，还包含了举债和投资，以及对生产以及销售的干预。西方规制经济学已经成为了一门独立的学科，学者们分别从自然垄断、信息不对称、委托代理以及外部性等方面论述了政府规制产生的原因以及政府规制体系应该如何建立，构建起了现代规制经济学的基本框架，为指导政府规制的具体实施提供了理论基础。新规制经济学在规制经济学的基础上发展，新规制经济学主要包括为西方各国规制改革实践服务的放松规制理论以及以提高规制效益为目的的激励规制理论。^[5]

新规制经济学的出现，使得政府规制的理论基础和思维方式发生了根本性的变革，也因此产生了公共利益理论、规制俘虏理论、放松规制理论、激励性理论等理论流派。公共利益理论论证了政府规制的必要性，完美的可以自我调节的市场只是存在经济学的假设中，那么必将面临市场失灵的情况。为了把市场失灵对“公共利益”造成的损失降到最低程度，政府有必要采取规制方式防止受规制的企业对价格垄断或伤害消费者的权益，从而使市场规制过程符合帕累托最优原则。但是该理论有两个理论假设：首先，市场失灵的情况经常性的发生；其次，负责政府的规制机构应该是有能力的，且政府的规制对于纠正市场失灵是有作用的。公共利益理论在很长一段时间内在规制经济学中居于支配地位，但也有人提出质疑：首先，实际情况中更多的是企业自身主动支持外部活动来要求进行规制，其目的是可以通过规制筛选掉一些他们的竞争者，从而可以获得更稳定的利润收入；其次，政府的实际规制结果有些差强人意，有时政府规制的效果并不是特别的显著。规制俘虏理论也被称之为私人利益理论，这是一个与公共利益十分不同的理论流派。该理论流派起源于施蒂格勒的一个命题：现实情况中的规制很多都是企业自己主动争取到的，相关的制度和实施标准等都是为了提高整个产业的利益，所以规制的目的是为了实现私人利益。但能够从这种规制中获取利益的只有有组织的大企业集团，无组织的小企业、其他相关产业以及消费者都不能从中获取利益，也不能对规制产生任何的影响。私人利益理论揭示了政府规制实际中存在的一些问题，引起了人们的反思，但只是解释了一个政府规制的实施偏差，并不能全面的评价政府规制，因此也受到了许多学者的质疑。(www.xing528.com)

20世纪70年代末，政府规制实践的结果推动了政府规制理论与实践的双重变革，西方国家相继出现了以放松规制为特征的政府规制改革运动。放松规制理论的核心理论为政府规制失灵理论和可竞争市场理论，随着理论的成熟与发展又加入了新自然垄断理论和X—低效率理论的概念。政府失灵理论是公共选择理论的衍生品，布坎南用经济学的视角研究了政治过程，他发现政府和市场一样不存在永久的完美状态，即政府的每一项政策都不可能是合理有效的以及每一项政策的实施过程都是完美的达到预计目标的。^[6]政府也会存在着缺陷，于是与“市场失灵”相对应的“政府失灵理论”就诞生了。政府也是由“经济人”所组成的组织，经济学假定中的“经济人”都会以个人利益最大化为行为准则，而不是为了公共利益。这就可以解释为什么现实中政府规制有时并不能实现其符合公共利益的目标，反而浪费了大量公共资源。政府失灵理论认为，政府规制代表的是某一特殊利益集团的利益，利益集团能够通过说服政府实施利己的规制政策，而把社会其他成员的福利转移到集团中。可竞争市场理论提出由于存在潜在的进入者的压力，市场中现有的企业不需要政府规制也不能在行业中进行垄断从而获得超额垄断利润，而且只能把产品的价格定位于超额利润为零的水平上，从而实现资源的最优配置。^[7]即可竞争市场理论认为，只要行业中还存在着竞争关系，那么各个企业就会实行自我规制使得产业处于最优状态，没有必要进行政府规制，政府的规制不应该限制新的竞争者的进入，而是应该创造和谐的可竞争的市场环境。根据新自然垄断理论的研究表明，自然垄断与竞争之间是存在着替代性的，自然垄断产业的定价矛盾可以部分化解。新自然垄断按照弱可加性的概念把垄断分为了强垄断与弱垄断两种情况，所以政府对与自然垄断产业的规制就需要先分辨自然垄断的强弱、进入市场有无障碍以及企业的承受力的不同分别采取不同的对策。在强自然垄断的情况下，如果进入无障碍、企业有承受力，就不需要政府规制。在弱自然垄断条件下存在着进入无障碍，同时企业也有承受力时，也不需要政府规制。X—低效率理论是用来反映企业内部效率低下状态的基本概念。^[8]该理论认为政府规制会通过报酬率规制的方式使得低效率的企业继续留在行业内，由此企业缺乏降低成本的激励，就发生所谓阿弗奇—约翰逊效应，许多学者认为这种类型的政府规制正是造成行业内部分企业效率低下的主要原因。

激励性理论就是在保持原有规制结构的条件下，给予受规制企业以提高内部效率的刺激，激励性理论包括：特许投标制理论、区域间比较竞争理论、价格上限规制理论以及社会契约制度理论。激励性规制相对于传统的规制来说，不需要过多的把注意力放在企业的具体行为中去，而是关注企业的绩效与其外部效应，企业可以在政府的规制下获得更多的自主权。政府为了实施更加合理更加高效率的规制政策，就需要对行业中各企业的情况十分了解才能做出更加合适的规制行为。但政府在企图获取企业真实信息的时候，企业通常会隐瞒真实信息，因此政府就难以用实际成本规制产品的价格，企业就可以趁机获取额外收益。所以政府应该主动去鼓励企业主动提供自身的真实信息，激励性规制理论就是研究如何使政府用最小成本激励企业获取其信息、激励企业提高其效率。特许投标制理论是指在政府规制中引进竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权。但是，特许投标制并不适用于所有产业，有时采用这种方法会遇到竞争不充分、资产转让等问题。区域间比较竞争理论是以独立于本区域的其他区域中与本区域受规制垄断企业生产技术相同、面临需求相似的垄断企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服务水准，从而刺激垄断企业提高内部效率。价格上限规制理论是为了寻求一个能合理控制垄断企业价格、节约规制费用，同时能给予受规制企业提高内部效率激励的规制方法。社会契约理论又被称之为成本调整合同理论，是指规制机构通过与受规制的企业签定合同的方式，就与产品价格和成本有关的一系列指标做出约定，并视企业执行约定的情况由规制机构采取相应的奖励和惩罚措施，这样既能提高服务水平又能降低鼓励企业的各种成本。

法学界对于政府规制的研究集中在行政管理程序以及对规制行为的司法控制上。布雷耶认为政府规制可以通过设立集中化的行政组织来实现防范风险和能源控制。^[9]用政策科学视角来解释政府规制，《社会科学纵览——经济学系列》中提到：政府规制是公共政策的一种形式，即通过设立政府职能部门来管理经济活动；通过对抗性立法程序而不是无束缚的市场力量来协调现代产业经济中出现的经济冲突。政府规制是一种社会管理的方式，是一种位于上文所提到的“看不见的手”的自由放任的政策与极端的政府所有制之间的一种管理方式。芝加哥学派提出了关于政府规制的另一种范式的定义：规制作为一项规则，是对国家强制权的运用，是影响利益集团的要求为实现其利益而设计和实施的。但是值得注意的是，此定义仅限于政府对产业的控制，但是该含义的理论突破在于不再把政府规制单纯地看作是一种政府行为，而是将其看作政府与产业之间的一种互动。

随着政府规制的定义在各学科不断地完善，一些学者尝试通过跨学科的视角来重新建构政府规制的定义。日本经济学者植草益则是把政府规制划分成为经济规制以及社会规制两方面来解释政府规制的含义，他认为通常意义中的政府规制是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。丹尼尔·F·史普博综合经济学、法学、政治学定义的政府规制的基础上，为政府规制释义为由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制和间接改变企业和消费者的工序决策的一般规则或特殊行为。^[10]史普博认为市场是规制的各种政策存在的前提，但是已有的定义都试图把市场从解释中忽略掉。他把行政决策模型和市场机制模型整合起来，将规制视为消费者、企业和规制机构相互结盟并相互博弈的复杂过程。

国内对于政府规制的研究大多是从经济学视角出发对政府规制进行概念界定。自20世纪一些学者把国外的政府规制的概念引入了国内，就引起了学术界的关注，国内学者们也从王俊豪认为政府规制是具有法律地位的、相对独立的政府管制者（机构）按照一定的法规对被规制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为。^[11]张红凤则认为定义政府规制需要同时综合考虑到多种因素，规制目的、规制主体与对象、规制程序以及规制时间等。所以政府规制是指在市场经济的环境下，政府利用国家强制权对微观经济主体进行直接的经济、社会控制或干预，其目的是克服市场失灵（微观经济无效率——自然垄断、社会不公平、公共品、外部性以及信息不对称等），从而实现公共利益。樊纲定义政府规制“特指的是政府对私人经济部门进行的某种限制或规定，如价格限制、数量限制或经营许可等等”。^[12]余晖从行政法的意义上认为：“政府管制一般是指政府行政机构根据法律授权，采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制的活动。”这些学者对于政府规制的定义大都是从规制的客体是经济主体以及消费者的假设出发，规制即实施强制性的直接控制或干预，带有一定的片面性。黄新华则拿干预型政府与规制型政府进行比较，从而总结出政府规制是通过规范、约束和限制微观经济主体的行为，矫正和弥补市场失灵，在充分发挥企业和个人积极性和创造性，保护企业和个人权益（包括产权、自由选择权等）的基础上，形成政府与市场的合作伙伴关系，而不是直接干预经济，通过控制生产要素的方式进行规制。概括地说，目前我国对于政府规制的研究多集中于政府规制的其中一个具体的环节，反而忽略了对于规制的系统、整体的分析，缺乏对政府规制体系一个全面的审视。