我国流域生态补偿实现机制与措施：水与生态环境

我国在流域生态补偿领域已具备了很多实践基础。在人与水的关系上，已经实行了水资源利用的总量控制和收费制度，需要进一步协调区域间的补偿问题，包括设计流域生态补偿的机制、类别、方式、措施等实施环节。

（一）补偿主体与补偿对象

1. 补偿主体

一般意义上讲，生态补偿主体是指应支付生态成本而未支付或未足额支付的经济社会主体，包括向其他经济社会实体转移生态成本的责任主体，以及因其他经济社会实体为其代付生态成本而从中受益的经济社会实体。

在流域水资源利用受益主体明确的情况下，由企业、单位和个人等明确的受益者作为补偿主体；在补偿主体缺位或难以确定的情况下，由国家和所在区域的政府作为补偿主体。

2.补偿对象

流域水资源利用或保护活动对流域水生态系统的结构和功能产生了影响，这种影响会以水循环为介质传导给不同地区的利益相关者，并对其产生正面或负面的外部影响。根据不同的损益关系，流域生态补偿具有两种补偿对象：为保护生态环境付出大量成本且成效显著的经济社会实体（区域、社团、企事业法人或其他单位和个人）；因其他经济社会实体过度利用水资源、污染环境、破坏生态而受到利益损害的经济社会实体。

3.主体与对象的转化

对于补偿主体和对象甲乙两方来说，其关系可随双方的损益关系变化而互相转化。例如在保护补偿的情况下，如果补偿对象达不到水资源保护的考核标准而使补偿主体的利益受损，原作为补偿对象的乙方将成为负有赔偿责任的主体，而原作为补偿主体的甲方将成为有权索赔的补偿对象，转化为损失补偿。

（二）补偿模式

1.政府主导的补偿模式

政府补偿是指通过政府的财政转移支付和政策扶植等方式实施水资源和环境保护的补偿机制，适用于产权不清、受益者范围广泛的情况。根据涉及区域问题范围的大小，确定不同级别政府的介入程度。在省际层面，由国家职能部门组建跨省流域生态补偿领导小组，负责相关部委之间的工作协调，研究制定跨省流域生态补偿的方针政策，审批流域综合规划及生态保护与建设的项目、资金安排，研究跨省流域生态补偿的原则、方式、标准及财政转移支付额度等重大问题，协调解决省际争议问题等。在省际、市际的协调层面，由利益相关的省或市之间建立实施生态补偿的领导小组或联席会议，负责区域之间的会商、协作，以及补偿资金的筹集、使用、管理和监督等。

2.市场机制的补偿模式

按照资源环境有偿使用和“保护者受益、开发者修复、损害者赔偿、受益者补偿、破坏者受罚”的原则，在生态补偿中引入市场机制，使生态补偿从政府单一主体向社会多元主体转变，从财政单一渠道向市场多元渠道转变，这样不仅可以拓宽生态补偿的资金渠道，更重要的是通过这种机制增强社会公众的生态环境成本概念和保护生态环境的意识，同时促进流域上下游的全面合作与协调发展。目前市场补偿在我国还不够完善，是一个亟待加强的薄弱环节。

3.法律法规为依据的补偿模式

根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国土地法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国水污染防治法》《取水许可与水资源费征收管理条例》等法律法规的有关规定，我国依法开征了相关的资源环境税（费），明确了资源环境有偿使用的原则。在水生态补偿方面，主要包括水资源费、排污费、污水处理费、水土流失防治费，以及从水力发电收入中提取的库区发展基金和移民补助资金等。需要通过补偿机制建设过程中各种经验的逐步积累，逐步制定流域生态补偿的相关条例及法规，形成以法律法规为依据的相对成熟的补偿模式。

（三）补偿标准、补偿类别与方式

1.补偿标准

流域生态补偿量可通过测算或协议的方法进行确定，即通过中立的权威部门测算补偿量，经过补偿主体和补偿对象协商或上级部门协调后，达成“协议补偿量”。

对于流域上游水源涵养区域的生态补偿，采用共建共享理念对上游共建区内的实际保护成本进行分担，并估算因限制发展造成的机会损失。

对于上下游区域间水资源利用与保护的补偿问题，基于各区域水量、水质的总量控制标准，掌握水资源的利用情况和污染物排放情况，计算因水资源利用与保护的外部性产生的补偿量的合理范围。

2.补偿类别与方式

为提高实施生态补偿的可操作性，可以针对不同流域的具体情况适当分类，对不同类别的流域生态补偿问题，分别采取不同的方式进行补偿。根据流域内区域间生态补偿问题的不同性质，可以分为流域上游水源涵养与保护的共建共享和上下游水资源利用与保护的补偿。根据流域自然属性和生态环境现状等特点，可将流域分成预防保护型和治理修复型两大类。根据流域跨越区域的数量和大小，可以分为大、中、小尺度流域。分述如下：

（1）上游水源涵养的共建共享和上下游水资源利用与保护的补偿。流域上游的水源涵养与保护对全流域水循环的可持续具有重要意义，对于实际保护投入的补偿，可以采取流域内各区域的上级政府转移支付，流域内地方政府配套支持的方式予以资金补偿，提高上游地区的生态环境保护能力。同时，对机会损失的补偿，需要加强上下游的经济互补与合作，通过政策、项目支持等方式弥补上游水源区因限制发展造成的机会损失，为水源区生态产业的发展提供便利。

流域上下游区域间水资源利用与保护的外部性引起的补偿问题，需要建立公开权威的水量、水质监测体系，进行区域间水量和纳污能力的合理分配，在此基础上通过建立定期考核和奖惩机制的方式来实现补偿。

（2）预防保护型和治理修复型的补偿。预防保护型流域的各区域一般水资源和生态环境现状良好，经济发展水平不高。补偿方式不仅包括由国家通过直接财政补贴、财政援助、税收减免、税收返还的形式进行资金、实物补偿，还应包括国家和地方建设项目、技术交流、人员培训等方面的扶持与援助，即技术补偿和智力补偿。具体来说，对于实际保护投入的补偿，可以采取奖励的方式，也可以采取上级政府财政转移支付与地方配套的政策，通过统一实施水污染治理、水源涵养林建设、水土流失治理等项目予以落实。

治理修复型流域所在区域水资源的开发利用往往存在很强的竞争性，而且，由于水资源长期过度利用和污染物长期过量排放，往往存在严重的历史遗留问题。首先需要发挥政府的主导作用，建立和完善各区域严格的总量控制和取水许可、污染物排放的总量控制和排污许可制度，确定流域重要控制断面的水量或水质考核标准。对于历史遗留问题，宜采取上级政府主导和地方政府配套支持的方式，进行生态补水或重点流域的水污染治理。在总量控制制度的基础上，对治理修复达标的区域给予补偿或奖励，对不达标的区域给予惩罚。同时，还可以实施基于市场的水资源使用权和排污权交易等补偿方式。

（3）不同尺度流域的流域生态补偿。当补偿区域为大尺度流域时，水资源和生态环境服务的受益者众多，且生态环境服务的提供者众多，可采取公共支付的方式。由于跨越行政区域较多，可由统一的上级政府发挥主导作用，将流域管理与区域管理相结合，建立相应的总量控制制度和补偿机制。

当补偿区域为小尺度流域，生态环境服务的受益者较少并且比较明确，生态环境服务的提供者在可控制的数量之内时，宜采取一对一的协商与交易方式。

在微观层面上，当生态环境服务可被标准化为可分割、可交易的商品形式，建立起市场交易体系和规则时，可以采取市场交易的方式；而当能为以生态环境友好的方式生产出来的产品提供可信的认证服务时，生态标记的方法相对来说较适宜。(www.xing528.com)

（四）资金筹措与使用

1.多渠道筹措补偿资金

生态补偿资金的筹措应坚持“各级政府主导、市场机制驱动、利益主体参与”的原则，充分发挥政府宏观调控、市场机制调节、社会公众参与的作用，拓宽多种形式的生态补偿资金筹集渠道。

（1）财政转移支付。按照中央政府和省级政府的管理事权，省域内不同行政区域之间的生态补偿资金，通过省级财政转移支付予以安排；跨省的生态补偿资金，通过中央财政转移支付适当安排。实施上级政府转移支付、下级地方政府配套的方式，建立促进跨行政区流域水环境保护的专项资金，重点支持流域上游地区的环境污染治理与生态保护恢复。

（2）由开发利用水资源的受益主体适当分担补偿成本。按照“谁受益谁补偿”和“资源环境有偿使用”的原则，由开发利用水资源的受益主体，通过依法缴纳相关税费的形式来分摊生态补偿成本。如水资源费及水电、水产、饮料、旅游、航运等企业开发利用水资源与水环境的税金、收费等。对直接开发、占用、利用和使用水资源的单位和个人收缴一定标准的费用，并拿出其中一定比例的资金作为生态补偿的资金。该部分费用直接来源于水资源的使用价值，而不以是否有人类劳动的凝结或管理投入为转移。费用的多少，通常根据开发使用的水量、水质以及紧缺程度、所获利益的大小来确定。征收的水资源开发使用费主要用于水源区生态服务功能的保护和管理，更好地促进生态补偿工作的开展。

（3）由损害或破坏水资源与水环境的责任主体承担补偿成本。按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁污染谁治理”的原则，由损害或破坏水资源与水环境的责任主体承担生态补偿成本。如排污费、水土流失防治费、超额（超计划）用水累进加价收费、超标排污罚款等。将排污收费金额纳入各级财政预算综合管理，重点用于流域水环境的污染防治和生态补偿。

（4）专项资金倾斜。与生态补偿相关的各种项目在我国已实施多年，国家及地方相关部门已通过各自的管理渠道安排了各种专项资金，如森林生态效益补偿基金、退耕还林补助资金、天然林保护及生态公益林管护补助资金、农村改水改厕资金、企业节能减排技改补助资金、生态环保补助资金、移民补助资金、扶贫帮困资金等。

（5）其他资金来源。通过企业赞助、社会公众捐助、国际经济技术合作等途径，拓宽生态补偿资金筹集渠道。生态问题已是全球性的问题，因此开展生态补偿工作也应当加强生态建设领域的国际合作，争取国际社会的补偿资金，这也将成为中国生态建设新的发展动力。此外，还可以在生态环境优良的流域试行绿色产品标签制度，从获准使用绿色产品标签的企业收益中提取适当比例用于生态补偿。

2.补偿资金的使用

生态补偿资金应统筹安排、专款专用，加强监督管理，提高使用效益。流域生态补偿资金主要用于流域生态环境保护与修复，原则上不能作为重大基本建设项目的投入，生态补偿资金的使用应向符合生态、环保、节能、减排政策导向的领域倾斜，向上游地区提高环保标准的投入倾斜，向尚没有能力自我发展的弱势产业倾斜。重点用于以下几个方面：

（1）对现已达标排放企业关、停、并、转的补助资金。

（2）对现已排放达标的企业提高排放标准的技术改造补助。

（3）生态友好型企业技术升级资金补助。

（4）城镇生活污水及垃圾处理设施运行费用补助。

（5）农村沼气建设、垃圾收集设备和运行费用补助。

（6）水土保持和森林管护资金补助。

（7）沿江沿湖居民外出务工培训、组织及迁移安置资金补助。

（8）对生态建设和环境保护做出突出贡献的单位和个人的奖励资金。

（9）水量、水质监测体系建设运用费用补助等。

（五）非资金措施

流域生态补偿机制不仅需要解决补偿资金的问题，尤其是对于预防保护型流域，更需要政策法规、科学技术等其他措施予以配套和支撑，通过国家的政策支持和流域上下游各种合作机制的建立，以“造血”的方式增强流域内经济欠发达地区开展环境保护的能力。

1.国家层面的支持

大力支持全流域加快城镇化进程和城镇基础设施（如城镇污水处理、垃圾无害化处理）建设。

扩大国家重点公益林范围，提高养护补助资金标准。推进新农村建设，大力支持农村面源污染防治及水土保持、沼气建设等基础设施建设。

编制和实施沿湖、沿江区生态移民规划，中央和地方通过政策、项目和资金等支持手段，为实施生态敏感区的生态移民和下山脱贫创造条件。

2.上下游之间的合作

上下游地区加强协调，制定优惠政策，促进上游地区产业结构的优化。提高工业准入门槛，限制污染企业向上游转移。引导、鼓励企业和个人以独资、合资、BOT等多种方式，参与上游地区的环保产业、新型工业和生态农业建设。

下游有条件的地区为上游农村经济发展和污染治理提供必要的人才、技术支持，推广实用的农村简易式污染处理设施。

加强生态环境质量监测方面的合作，建立和完善现代化的水环境自动监测网络，提高水环境保护和监测的科技水平。