洪涝灾害风险管理–水与生态环境

为了更好地实现流域减轻洪涝灾害的目的，对洪涝灾害实施风险管理是一项十分有效的措施。

（一）洪涝灾害的风险和风险图

我国的洪水受多种因素的影响，每年洪水发生的空间分布具有极大的偶然性，对一个地区而言，是否有洪水发生，洪水的规模有多大，能造成多大的经济损失都难以简单预测。但是如果从长时间的统计来看，各地区发生洪涝灾害的频率是有所不同的，如果一个地区发生某种规模以上洪水的频率较高则其洪涝灾害风险较大，反之，该地区洪涝灾害风险较小。

某一地区的洪涝灾害风险是受该地区的致灾因子、孕灾环境、承灾体三方面因素所决定的。洪涝灾害的致灾因子主要是指当地的气象条件，特别是降雨条件；孕灾环境主要是指流域的地形及水文条件；承灾体主要是指洪泛区的社会经济条件及防洪工程措施和非工程措施的完善程度。目前国内外通常把各地区发生洪涝灾害的风险画在地图上，称为洪涝灾害风险图。美国的洪水风险图是用不同的颜色标绘出不同频率洪水的淹没范围，通常是20年一遇洪水，50年一遇洪水，100年一遇洪水，500年一遇洪水的淹没范围。我国和日本等国家所绘制的洪涝灾害风险图不仅标绘出不同频率洪水的淹没范围，同时还标出在淹没范围内的水深分布、流速分布及淹没持续时间的分布。综合考虑洪水要素与淹没区域内的社会财产分布，就可以估算出由于洪水淹没可能造成的经济损失。

（二）洪涝灾害风险评估

洪水风险图告诉我们的是一种极限情况，即在某种洪水条件下设定各种可能溃决的状况，一旦发生堤防或大坝溃决可能造成的洪水泛滥极值。在一般情况下是取其泛滥域的包络范围，水深是取泛滥过程中的最大值。但是，这种危险发生的可能性有多大，用概率统计分析的方法对发生洪水灾害的可能性进行判断，可称之为洪涝灾害的风险评估。目前洪涝灾害的风险评估理论尚不规范和完善，仍在研究之中。但是分析可能造成洪涝灾害的各环节，对各环节发生致灾事故的风险进行评估，进而综合各环节的致灾风险对防洪工程体制的综合风险进行评估，即可得到总体防洪工程体系存在的洪涝灾害风险的表达方式。一般来说导致洪涝灾害的主要风险包括洪水预报风险评估、洪水调度风险评估、防洪工程风险评估和防洪投资风险评估。

（三）洪水灾害风险管理

在洪水风险评估的基础上，对可能酿成洪水灾害的各环节，特别是针对各种风险较大的因素采取相应的管理措施，降低、回避、分散或转移风险，以达到减轻灾害损失的目的，称之为洪水灾害风险管理。

（1）减轻洪水灾害风险。减轻洪水灾害风险的基本途径是减少防洪工程失事的概率和工程失事后可能产生的社会经济损失。(www.xing528.com)

（2）回避洪水灾害风险。回避洪水灾害风险的主要手段是将人口和资产由高风险区向低风险区转移，如对高风险区实施严格地控制，限制人口和资产的增加，鼓励向低风险区域转移。同时在金融体制上不为高风险区域内新建项目贷款，征收防洪保护费等手段控制高风险区的经济发展。

（3）分散洪水灾害风险。洪水灾害风险具有普遍性，同时洪水灾害的发生又具有明显的时空差别。可以利用这种时空差异，互为调剂，把发生在某一地区的洪水灾害分散到更广泛的地域来共同承担，以丰补歉，使受灾户及时得到赔偿，增加灾后重建的能力。而实现洪水灾害风险分散的最好办法是开展洪水灾害保险，洪水灾害的损失不再由受灾户单独承担，变成所有投保户共同承担。

（4）转移洪水灾害风险。有两种对策可以实现洪水灾害风险的转移。一种是洪水调度手段，为保护经济发达地区，实施上游分洪，把经济发达地区的洪水灾害风险转移到经济不发达地区，即俗称的“转嫁危机”。但是这种转移不应当是无偿的，而应当由受益地区向被转移地区提供足够的赔偿，而且赔偿额应当对双方有利，即受益地区在支付赔偿之后仍然有利，受害地区在接受赔偿后也不吃亏。另一种洪水灾害风险转移的手段是实施洪水灾害的再保险，即承办洪水保险的公司可向国内外一家或多家大型保险公司再保险，把公司所承担的风险部分或全部转移到其他保险公司。

（四）洪泛区管理

本书所称洪泛区是指一旦防洪工程失事，泛滥洪水可能波及的区间。因为最终的洪水灾害风险的大小要体现在洪泛区内所可能产生的洪水灾害损失的大小。如果一个地区即使经常发生洪水泛滥，但该区域内没有人类活动和资产，则洪水泛滥的后果不会造成人口和资产的损失，其风险也等于零。正是因为洪泛区内有人类活动及相应的资产存在，洪水灾害的风险才伴随社会的发展而增加。因此，对洪泛区内的人类活动和发展加以管理，以减少洪水灾害发生时的人口和资产损失就成为洪泛区管理的主要内容。洪泛区的管理包括减轻、回避、分散、转移风险的一切手段，以达到减灾的目的，成为与防洪工程体系互为补充的一种重要防洪减灾措施，受到广泛的关注。

（五）蓄滞洪区管理

蓄滞洪区是我国防洪工程体系的重要组成部分。由于我国江河流域辽阔，河道洪水峰高量大，单纯依靠上游水库对洪水实施调节仍显不足，为缓解下游河道及堤防的压力，多在中下游地区设置蓄滞洪区，以分蓄洪水。由于我国地少人多的现实，蓄滞洪区内的土地又多是靠近江河的宜耕土地，因此我国的蓄滞洪区不仅具有防洪功能，还有满足居民生产生活要求的经济发展功能，还同时具有环境和生态功能。

我国的蓄滞洪区从风险管理角度可分为两大类：使用频率较低，后果严重的大型蓄滞洪区，如黄河北金堤滞洪区，只有当花园口洪峰流量超过22000米3/秒时才启用，建成至今还没有使用过；使用频率较高，后果严重的中小型蓄滞洪区，如淮河的蒙洼及东风湖行蓄洪区，平均每3～5年使用一次，有时一年使用2～3次。