大气污染治理：公众参与机制

1.公众参与的主体范围

根据《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动。由此可见，环境保护公众参与的主体主要包括公民、法人和其他组织。就个体角度，公民无疑是环境治理公众参与的主体。而作为一种特殊的社会组织，法人也是环境治理公众参与主体的重要组成部分。相较于个体公众，法人在获取环境信息以及相关专业知识上具有显著优势，同时也有着更强的环境治理行动能力。法人更便于同政府部门就环境治理事务进行有效且深入的合作，从而充分发挥其在环保领域的作用。此外，公众参与主体还包括除法人之外的其他相关组织，包括社区及各类社会团体等。目前，我国也发展了许多环保社团，包括行业协会、学术团体、基金会等，如中华环保联合会、中国环境保护产业协会等。

2.公众参与的途径与方式

（1）公众参与环境治理的政治途径

在英国，公众参与环境治理的政治途径主要体现于环境公共决策。公众可通过环保团体、企业联合会等代表个体发表决策建议等形式，参与政府的环境立法提案、环境规划和项目的评价、评估及决策。在英国的环境影响评价制度中，公众参与是一项强制性程序。在日本，公众则可以通过参加相关环境会议，如环境基本计划（讨论稿）研讨及意见发表大会，就各地特有的环境问题和解决计划等内容直接与国家进行意见交流，国家有关部门会收集这些意见作为参考，以形成最终的正式计划。此外，环境部门都设有专门的环境问题相谈室，公众可以通过电话向相关工作人员直接反映问题，提出相关要求，政府部门也会及时进行反馈并处理相关环境问题。

表7.4　全国环境信访情况

数据来源：《2013环境统计年报》《2014环境统计年报》

在我国，公众参与环境治理的政治方式和路径主要包括人民代表大会制度、环境信访、环境听证以及环境影响评价等。其中，人民代表大会制度是通过选取代表参与到环境治理之中，集中表达公众对于环境治理问题的意见及想法。我国以法律形式保障了人民代表参与环境问题的各类职权，包括对于环境治理的提案权、质询权、视察权、表决权。环境信访则是公众直接表达自身环境诉求的重要渠道。国家环保总局颁发的《环境信访办法》就相关部门的环境信访工作，公众的环境信访渠道，信访事项的提出、受理、办理和督办等方面都进行了规范。环境信访也成为我国大部分公众参与环境问题的首选途径。且随着电话、网络等信访渠道的拓展，公众的环境治理参与程度也有所提升。

（2）公众参与环境治理的法律途径

环境公益诉讼是西方国家环境法律制度中的重要组成部分。环境公益诉讼是指公民、社会组织或政府机关代表社会公共利益向法院提起的，状告污染公共环境的污染者，以阻止损害行为并要求行为人承担相应的法律责任的诉讼。在美国，当政府环保执法机构未能及时履行职能时，公民或环保NGO能够替其代表公共利益，对违法的污染者提起诉讼。英国还尝试建立环境法庭，以便利公众就环境事项诉诸法律，保护其参与的权利。

近年来，我国修订了《中华人民共和国环境保护法》《民事诉讼法》等法律，明确允许符合一定条件的社会组织，可以对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，向人民法院提起诉讼。按照民政部的统计，截至2014年末，符合环境公益诉讼起诉资格条件的社会组织有700多家。新修订的《中华人民共和国环境保护法》正式生效当日，即2015年1月1日，环境公益诉讼案件福建南平生态破坏案获得立案。这是由自然之友和福建绿家园两家环保民间组织共同提起的国内首例环境公益诉讼案件。同年12月18日，该案在经两次审理后，最后以原告胜诉告终。伴随着个案的推动，环境公益诉讼，也将逐步成为我国公众参与环境治理的重要途径。

（3）公众参与环境治理的社会途径(www.xing528.com)

公众参与环境治理的社会途径可分为两个方面，一是在政府有关部门支持和引导下所产生，另一种则主要源自公众的自发性行为。政府引导主要是通过出台相关政策、组织教育、宣传活动等方式，提高公众的环保意识，进而影响公众的日常生产、生活方式。如法国的环境教育公共服务，政府通过颁布一系列法令、法规，大力倡导环境教育；通过编写系列环境教育教材，出版环境教育著作，创办电子信息交流平台等方式，从学校到社会，渗透环境教育，培育公众环保自觉性。我国的绿色公交政策，也正是为倡导公众绿色出行，引导公众参与环保。

此外，设立环保非政府组织（non-governmental organizations，简称NGO）、舆论媒体监督等则成为公众自发参与环境治理的重要途径。环保NGO，在性质上属于非营利组织，即不以营利为目的，具有公益性，服务于社会，服务于公众。环境非政府组织往往掌握了特定生态环境领域的专业知识和环境信息，并以改善生态环境质量等为目标。环保NGO的自发性、公益性以及专业性，使其能够更广泛且深入地参与到环境治理活动之中。在日本，环保NGO广泛分布于环境教育、自然保护、城市环境卫生、森林保护与绿化等各个领域。另外，在互联网及自媒体高度普及的时代背景下，网络及各类媒体也成为广大公众获取环境信息，表达环境诉求的重要平台。

3.我国公众参与环境治理存在的问题

（1）公众参与意识不足

由于长期以来，我国实行的是政府主导型环境治理模式，广大公众对于政府有着较强的依赖，希望通过政府的力量来解决眼下的环境问题。公众自身环境主体意识、参与意识淡薄，缺乏环保责任感。这也就造成了当下公众一方面大力呼吁改善生态环境，另一方面在环保实际行为上却显得消极被动，形成公众对于环境问题高关注、低参与的局面。根据2010年中国公众环保指数调查的结果，在20项环保行为中，有半数环保行为，仅不足30%的公众曾采取实施。在社会环保参与方面，公众的行动力尤为不足。

（2）环境信息公开机制仍待健全

2015年1月开始施行的新《环保法》，正式确立了公众的环境知情权。然而，我国环境信息公开制度仍存在缺陷，这也成为推进公众参与环境治理的一大阻碍。根据环境信息的公开主体，可将其分为政府环境信息公开与企业环境信息公开两个方面。在政府环境信息公开方面，就立法规定来看，仅对政府主动公开环境信息的形式进行了规定，公众只能作为信息的被动接受者。然而现实中，随着公众环境信息需求的日益增长，政府环境信息公开的范围与内容已不能充分满足公众需求。但由于信息公开的单向性特征，环境信息公开的主动权掌控在政府有关部门的手中，公众的诉求往往难以得到回应。此外，对于部分环境信息，政府公开的及时性不足，准确性也仍有待提高。2012年，我国环保部网站在重点行业信息公开专栏以链接的方式，公开了各省重金属矿采选及冶炼企业、皮革鞣制企业、电镀企业信息，更新了铅蓄电池企业和集中式污水处理厂监管信息。但是截至2016年1月，该类信息并未得到进一步更新。

在企业环境信息公开方面，新《环保法》对于企业信息公开义务的规定仍较为笼统。对于公开主体，按照新《环保法》规定，是重点排污企业。但是涉及主体的具体界定，仍不明确，如依何种标准界定、由谁界定等。企业在缺乏有效激励约束机制的情况下，往往缺失环境信息披露的主动性，并且会倾向于规避披露对自身不利的环境信息。以致多数企业环境信息公开的内容过于简单笼统，缺乏真正有效的环境信息。

（3）环保NGO的环境治理作用未能充分发挥

面对日益严峻的生态环境状况，我国环保NGO发展迅速。据中华环保联合会调查统计，截至2005年底，我国各类环保NGO共计2 768家。截至2014年，在各级民政部门登记在册的环保NGO已达7 000余家。然而尽管数量大大增加，我国环保NGO在环境治理中的影响仍相当有限。

我国对环保NGO的监管主要依据国务院颁布的《社会团体登记条例》，采取的是登记主管部门和业务主管部门双重管理的模式。在实践中，部分政府部门为规避责任和风险，不愿作为环保NGO的挂靠单位。加之资金或是其他因素限制，一些环保NGO无法获取合法身份，只能作为非法组织进行相关活动。此外，在与政府的关系中，环保NGO一直处于相对弱势的地位，与政府之间缺乏相互信任与合作机制。部分政府甚至对环保NGO的环保行为抱有抵触的态度。这直接影响了环保NGO参与环境治理的广度与深度。在环保NGO的自身建设方面，也存在着资金募集渠道匮乏、组织管理不规范、成员素质参差不齐等问题。据调查，我国近76%的环保NGO没有固定的经济来源，资金缺乏至今仍是其发展的重要制约因素。约26.8%的环保NGO，其全职人员并非环保领域的专业人士，甚至近50%的环保NGO中仅有一至两名环保专业人士。专业人员的缺失和组织的自发性，导致部分环保NGO管理松散，缺乏实际的行动力，从而造成组织的社会公信力不足，环保作用难以发挥。