大气污染治理与行政流程再造：公众参与的理论基础与机制

回顾西方国家环境治理的经验，公众及利益相关者的共同参与有力地推动了环境质量的改善。近年来，我国公众开始逐步参与到环境治理中，但公众对于环境高关注、低参与的矛盾始终未能得到良好解决。面对严峻的环境治理形势，环境保护部近两年相继出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》与《环境保护公众参与办法》。十三五规划中，则明确提出实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。我国政府正积极推进环境治理的公众参与，以促进环境治理向多方主体共治转变。

1.环境的公共信托理论

公共信托理论起源于罗马法。它的基本含义是：本质上来说，河流、空气以及其他的自然资源都应是隶属公众的共有财产，应该以公众的公共利益为基础，以信托的形式让政府或者其他一些组织去管理及利用。美国学者萨克斯则进一步提出现代的公共信托理论。他认为，人们使用自己的财产，应该使他人的财产不受侵害，公众的全部环境资源，如空气和河流等，是属于所有人共有的财产，管理并使用这些财产时应考虑公共的利益；同时，政府和公众之间建立了一种信托关系，公众把管理和使用这些资源的权利委托给政府，政府在处置和使用这些资源时，必须考虑到社会的公共利益。因此，为了使政府能够尽心地履行义务，保障受托人的权利，就需要公众参与到环境治理之中。

2.环境产权理论(www.xing528.com)

从经济学的角度看，解决环境问题，有庇古思路与科斯思路两类方式。不同于庇古提出的征税方式，科斯认为，可通过法律制度来清晰界定产权的方法将外部性内部化：即通过清晰界定公众的环境产权，并通过合理的制度安排，为公众提供同排污者谈判、协商的途径，达到以公有的产权界定和接近于私有的激励机制让公众参与到环境治理中来，进而促进环境改善。这一理论被西方用于指导社区环境治理，并取得了一定的效果。

3.环境的公共治理理论

美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆，从公共池塘资源问题入手，就公共事物的治理提出了自主治理、多中心治理等创新制度理论。她认为，政府和市场都难以有效地解决公共池塘资源问题，而许多社群的人们，借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理。应用于环境治理的多中心治理理论，则是强调政府、企业、社会组织组成环境治理的各个层次，相互合作、彼此约束，尽可能地遏制集体行动中的机会主义行为，以使公共利益得以持续发展。