国内大气污染治理：排放权交易实践

1.配额型碳交易实践

“十二五规划”明确提出在全国逐步建立碳排放交易市场，说明国家将更多发挥市场机制优化作用，利用市场机制解决气候问题，使控制温室气体更多依赖于市场手段。为此，2011年10月底，国家发展和改革委员会批准北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市等七省市进行碳排放权交易试点工作，并提出2013—2015年为试点阶段。

从华北、中西部直到南方沿海地区，碳交易试点覆盖国土面积48万平方公里。试点省市虽然数量少，但2010年试点人口总数2.5亿，GDP合计10.9万亿元人民币，能源消费7.4亿tce，分别占全国的18%、27%和23%，体量巨大具有代表性。根据地方数据初步估算，试点城市中将形成年约二氧化碳9亿t配额、覆盖行业20多个、企事业单位2 000多家的碳交易市场。

2011年以来，各省市高度重视碳交易试点工作，形成了全面完整的碳交易制度体系。具体工作包括确定总量控制目标和覆盖范围，分配排放配额，建立交易系统和规则，建立温室气体测量、报告和核查（MRV）制度，建立市场监管体系以及进行人员培训和能力建设等。

深圳在碳交易立法、制度、技术和市场等各方面建设后，2013年6月18日，率先实施碳排放权交易市场体系，当日成交8笔碳配额交易。2013年11月、12月，上海、北京、广东和天津也分别启动碳交易市场。目前碳交易市场趋于稳定，月平均价格基本维持在26元～78元之间。此外，2014年1季度，湖北和重庆也开始实施碳交易制度。七省市碳交易试点具体进展见表7.1。

表7.1　碳交易试点进展简表

续表7.1

续表7.1

政府决策部门在“十二五规划”和三中全会决定的政策导向下，应将国家中长期低碳发展战略、排放路径与减排政策选择、市场手段的作用以及国际形势等宏观因素考虑在内，确定国家应对气候变化减排行动中碳排放总量控制与交易政策的地位与作用，并根据上述内容提出相应的实施路线图和时间表。此外，国家应加大资源和人力投入，协调各部门，研究提出碳交易立法及配套法律政策规定，制定碳排放总量控制目标和覆盖范围，确定纳入交易的企业及其排放配额，严格的排放量测量、报告与核查制度，强制的履约和惩罚制度等全国碳交易体系顶层设计、实施框架和具体措施。

2.清洁发展机制下的碳市场

清洁发展机制下的碳市场分为一级市场和二级市场，相应的碳市场价格分为一级市场价格和二级市场价格。碳市场中交易的产品为核证减排量（certified emission reduction，CER），它是指由联合国执行理事会（EB）颁发给CDM项目企业的由指定经营实体核查过的温室气体减排量。一级市场是指从CDM项目开发初始，国际购买方（一般为国际碳基金或投资中介机构）与东道国项目开发方签订合作意向书，直接参与CDM项目投资和建设，然后双方签订远期购买合约，确定CER交易价格和交易数量，在EB签发CER之后国际购买方按照约定的CER价格向东道国卖家支付减排收益。因此一级市场主要是CER的初次出售，是在发达国家与发展中国家之间展开的碳交易，由于项目建成才能产生CER，合约中购买方要承担一定风险，CER价格相对较低。二级市场是指在国际碳交易所中，国际购买方将一级市场购买的CER出售给有减排义务国家的企业，是在一级市场CER合同执行后发生的交易。因此二级市场是CER的二次出售，由于此时CER已经由EB签发，交货期确定，风险小，供给量低，故二级市场价格通常高于一级市场价格。

（1）清洁发展机制下我国碳价格走势

2005—2012年我国没有成熟的碳交易所，同时CDM项目分散在各省区，以场外交易为主，导致CER价格不具有透明性。根据所调查的交易数据来看，在欧盟碳排放权体系第一阶段（2005—2007年），我国一级市场CER价格为3欧元～5欧元/吨；第二阶段（2008—2012年）初期由于欧盟市场配额指标减少，国际碳市场价格整体上升。2010年一级市场CER平均价格为11.94欧元/吨，二级市场CER平均价格为16.23欧元/吨。2011下半年开始，受金融危机余波及欧洲债务危机的影响，欧洲工业生产下滑，碳排放量随之减少，国际市场对CER需求也大幅下降，二级CER价格下跌至4欧元～6欧元/吨。但受我国政府最低限价政策的支撑，我国一级市场CER价格盘旋在最低限价8欧元/吨附近，从而形成了一级市场CER价格超过二级市场CER价格的反常现象。

2012年以来，国际二级市场受欧盟经济下滑、国际气候谈判不明朗、多个国家退出第二承诺期等因素影响，国际碳交易跌入冰点，2013年二级市场CER平均价格仅为0.37欧元/吨。我国一级市场中多数CDM项目被违约或停止续约，大量新能源企业来自碳市场的收益下降，净利润减少了约20%～30%。从国内情况来看，2013年我国六大碳交易所陆续上线交易，交易对象包括CDM项目生产的CER，有了CER交易价格的公开信息，总体来看每个交易所CER成交价格波动较大。以2014年5月22日为例，广州碳排放权交易所成交均价最高，为73元/吨，湖北碳排放权交易中心成交均价最低，为24.31元/吨，每吨价格绝对差高达48.69元。从同一交易所来看，碳价格随着时间进展急剧震荡。在深圳碳排放交易所，碳价格从上线之初的28元/吨，飙升到2013年10月的130.9元/吨，随后不断回落，到2014年5月碳交易价格最低时仅为68.17元/吨（见图7.2）。从国内各排放权交易所运行情况来看，碳市场价格波动与市场参与者的范围及数量有关。例如2013年8月至10月，在成交量较低、企业参与较少的情况下，因为个人投资者及投资机构的进入，虽然深圳排放权交易所交易费用为千分之六，但深圳碳市场价格一路猛涨，波动剧烈。

（2）我国在碳市场定价中处于被动地位

从一、二级市场碳价格走势可以看出，我国一级碳市场价格与国际二级碳市场价格密切相关，且一级市场CER价格由作为买方的发达国家主导，我国是被动的市场价格接受者。我国创造的CER在一级市场被国际买方廉价购买后，通过金融机构包装、开发成各种金融衍生产品在二级市场高价出售，国际买方通过二级市场与一级市场的价格差获取了大量收益。而2012年以来，随着国际碳交易形势恶化，二级市场CER价格暴跌，购买2012年以前注册的中国CDM项目减排信用额的买方，有的要求重新议价，推迟申请核证减排量的签发，甚至有的要求终止合约。例如2012年7月5日，在伦敦上市的交易排放公司单方面撕毁固定价格合同，要求与我国44项平均价格6.29欧元的CER合约重新商议价格，给我国企业带来诸多不利影响。上述情况说明我国在国际碳市场中始终处于被动地位，二级市场中价格的波动不仅影响我国一级市场中远期CER合约价格，而且严重干扰远期CER合约的履行。

图7.2　深圳碳排放交易所CER价格走势

3.甘肃CDM碳交易(www.xing528.com)

（1）甘肃CDM碳交易现状

截至2013年8月6日，甘肃省获得国家发改委批准262个CDM项目，235个经发改委注册的项目，96个经联合国EB签发的项目，注册率和签发率分别为89.69%、36.64%，高于全国平均水平的75.56%和26.90%。由此说明甘肃CDM碳市场发展速度较快。目前甘肃省主要有五大类CDM减排项目，分别是新能源和可再生能源类、节能和提高能效类、甲烷回收利用类、燃料替代类和其他。在这五大类中，新能源和可再生能源类的批准数量占比高达92.75%，达到243项，其次节能和提高能效、甲烷回收利用类项目为5项，燃料替代项目1项，其他项目2项。一般CDM项目共五大类，甘肃省对N2O分解消除项目、HFC-23分解项目、垃圾焚烧发电项目以及造林和再造林项目尚未涉及。甘肃262个已经获得批准项目中，国外合作方221个项目，其中合作项目最少的国家有西班牙、丹麦和卢森堡，排名第五、六、七；其次排在第三和第四位的是瑞士和荷兰，分别有23项和22项国外合作项目，排在第二的为日本，已批准项目为28项。数量最多的是英国合作方，国外合作方注册地为英国的高达103项已批准项目。甘肃省已批准的262个项目中，年减排量小于5万吨、5万～10万吨、20万～50万吨二氧化碳当量的项目高于全国平均水平，但估计年减排量10万～20万吨、50万～100万吨、大于100万吨二氧化碳当量项目低于全国平均水平。由于受到自然条件和地质因素影响较大，已批准的绝大多数甘肃CDM项目中的风电项目，风能储蓄量在3 000万千瓦以上，分布在甘肃省河西地区；已批准的绝大多数水电项目水电资源可开发量为215万千瓦，分布在水资源丰富的甘肃南部，如甘南藏族自治州境内有以黄河、洮河、大夏河、白龙江为代表的120多条干支河流，水电开发量占全省1 062.54万千瓦的22.42%。而甘肃东部、中部和北部地区因自然条件恶劣，CDM项目分布很少。

截至2013年8月6日，除西藏外，国家发改委批准的全部CDM项目总数为4 934个，四川排名第一，其次是云南，内蒙古第三，甘肃第四，从以上的排名可以看出，全国CDM项目开发方面，甘肃地位较高。

表7.2　国家发改委批准的各省市CDM项目数

数据来源：中国清洁发展机制网

根据上表分析，四川省获得批准的CDM项目数量在全国排第一位，数量为516个，第二位为云南省，项目数量为480个，内蒙古自治区项目数为375个位居第三。甘肃省项目数为262个排名第四。从以上的排名可以看出，甘肃省在CDM项目开发方面，在全国的地位较高，虽然甘肃省不是全国清洁发展机制的试点城市，但甘肃省在碳减排方面拥有巨大潜力。

截至2013年8月6日，全国已批准的4 934项CDM项目估计年减排总量可达773吨、522吨、958吨，这一数字可为中国相关企业带来巨大的经济收益，同时为全球的节能减排贡献力量。其中，四川省估计年减排量为87吨、549吨、352吨，排名第一。其次为山西省、内蒙古自治区、云南省、江苏省。甘肃省批准项目的估计年减排量为31吨、566吨、543吨，位居全国第九位。在西部12省区中，甘肃省位列第四位，见图7.3。

图7.3　西部12省区CDM项目估计年减排量

（2）甘肃省CDM碳交易存在的问题

目前，甘肃省CDM碳交易中依然存在诸多问题，有的问题是全国CDM碳交易中普遍存在的，如核查核证机构数量少等，有的是甘肃CDM碳交易中独有的，如减排类型单一等，具体表现为以下四个方面。

第一，项目类型单一。甘肃现有的CDM项目，类型单一，主要集中在风能、水电等项目，集中在开发成本少、技术含量低但收益很高的新能源和可再生能源领域。发达国家实际是通过技术载体——设备的转移简单地付出资金，规避转移技术的义务，开发这些项目。据全球变暖潜势（GWP）的分析显示，CH4的温室效应要比CO2大上25倍，利用CDM项目回收利用甲烷领域广阔，包含煤层气和矿井瓦斯、垃圾填埋、工业废水处理、城市生活污水处理、专业养殖粪便处理、农村沼气利用联产发电、生活垃圾堆肥等。这些领域的项目能够较好促进可持续发展，但甘肃省在提高能源效率、回收利用甲烷和煤层气这两类发展较慢，只有3项。甘肃省水土流失、土地沙化、资源性缺水问题等生态环境十分严重，全省每年高达5.47亿吨泥沙输入江河，这些问题对甘肃省乃至全国生态系统造成了重大影响。因此甘肃省可以通过造林与再造林CDM项目建立农林复合系统，加强森林可持续管理，增强陆地碳吸收量，有机改良和削减沙尘暴，使甘肃真正成为全国重要的生态屏障，但目前甘肃造林与再造林项目还未获批准，远远滞后于其他方面的项目。

第二，项目的地域分布不平衡。甘肃省下辖兰州、嘉峪关、金昌、武威、酒泉、张掖、白银、平凉、庆阳、天水、陇南、定西等12个地级市，以及临夏回族自治州、甘南藏族自治州2个自治州。酒泉、张掖、定西、陇南和甘南藏族自治州等是甘肃省目前CDM项目开发的集中地。据表7.3显示，截至2013年4月19日，主要项目集中地酒泉、张掖、甘南、陇南、定西，占已注册项目总数209个项目中的78.47%。其余如嘉峪关、庆阳、平凉和天水等风能与水资源优势不明显地区最多只有1个。甘肃省CDM项目由于资源要求较高，分布不均匀，主要表现在舟曲得天独厚的水利资源占据甘南州四分之一的CDM项目。而因水土流失和干旱荒漠化，黄河首曲湿地面积严重萎缩的玛曲县，还没有注册的CDM项目。

表7.3　甘肃省CDM项目地区分布

数据来源：甘肃清洁发展机制网

第三，从事CDM项目的咨询机构少。CDM碳交易市场涉及的层面广、领域多，较为复杂。出于这种复杂性，为了处理好市场、技术和政府三者之间的关系需要专业素养较高的CDM项目的咨询机构。目前，甘肃省咨询机构中国清洁机制网上公布的仅有两家。其中甘肃通和投资项目咨询有限责任公司注册资本100万元，项目领域涉及水力发电、风力发电、煤层气发电、工业余热发电、垃圾填埋气发电、垃圾焚烧发电以及生物质能发电等，目前开发的CDM项目中已批准52个，已注册21个，已签发6个；甘肃CDM联合办公室（甘肃省科技发展促进中心），注册资本182万元，项目领域主要为可再生能源发电，目前开发的CDM项目中已批准51个，已注册37个，已签发13个。甘肃省CDM项目开发快速，但咨询机构却过少，导致现有咨询机构难以承受，使得许多项目不得不依靠于无实力的小型咨询机构，导致编制的PPD错误较多，项目需要重申甚至直接被否决，为此项目进程受到耽搁且浪费资金。

第四，存在CER交付不足的风险，同时技术转让困难。在CDM项目实施监测阶段，业主需要监测方案，负责对项目的实施及其所产生的减排量，并且将监测相关数据结果向DOE报告，当报告减排量低于协议减排量，业主面临CER交付不足的风险。所以业主需要监控设备运行产生正常足量CER。由于我国目前多数不具备低电压穿越能力、风机脱网，监测减排量就会低于协议减排量。2011年甘肃就发生了两次大规模风电脱网事故。2011年2月24日，西北电网甘肃酒泉风电基地瓜州干河口第六风电场35千伏馈线开关柜下侧电缆头发生C相套管接地击穿，导致16座风电场的598台风电机组脱网，损失风电出力840.43兆瓦。4月17日，甘肃瓜州发生702台风电机组脱网事故，损失出力1006.223兆瓦。目前甘肃省已签发的风电项目占到签发总项目的27%，这增加了CER交付不足的风险。

水电和风能项目对技术要求较低，属于资源利用型项目，仅需要对原有设备进行少量的改进，就能产生大量的CER。目前甘肃省CDM项目基本都是水电和风能项目，导致了CDM项目转让的节能减排技术十分有限。已注册项目中在PPD里列出技术转让条款的项目不到总数的一半，且涉及技术转让的也仅仅是略微改进原有技术设备，对核心技术、技术诀窍和减排设备的制造技术的转让较少涉及。在碳资源输出国家同时未引入低碳技术，使CDM宗旨未能实现。