西方国家于20世纪80年代掀起了一场名为新公共管理的政府改革运动，促使公共管理改革，并确立了政府有限责任。新公共管理理论的主要内容包括：将决策和执行分开，即政府重在“掌舵”，不应“划桨”；公共服务的供给者实现多元竞争，取代垄断，竞相发展；针对消费者而言，拥有选择的权利和可供选择的资源。公共服务市场化还需认可私人部门参与公共经济活动，并保证其合法性。掌舵与划桨，归根到底是政府的定位问题，也是处理事务的基本原则。掌舵的本源就是服务，搭建一个平台，提供制度保障。
国家治理的未来趋势将是市场化运作模式。加快政府职能转变，将其职能重点放在拟定方向和规划并完善制度和政策、加强社会运行监督以及提供核心服务上，这是政府职能从“划桨”向“掌舵”转变的重要途径。具体到大气污染治理的碳排放权交易中，政府核发的许可证数量就体现了环境治理的容量与方向，如果掌握不好，碳市场就无法有效运行。例如智利信用型碳交易体系中核发的许可证是永久的，这成为污染源交易许可证的主要障碍。许多污染源不愿意交易永久性的许可证，以防将来企业扩张后买不到足够多的许可证。好的制度安排应该是在每个减排阶段核发年排放许可证。因为每个减排阶段会核发新的许可证，出售许可证不会改变在下一阶段它的分配数量，所以有多余许可证的污染源会在这个减排阶段出售许可证以最大化自己的收益，这在保证交易体系环境效率的同时会提高市场的流动性。同时在信用型碳交易体系中应避免使用每日排放限制。智利的每日排放限制体系中，每个污染源必须保证每天持有的许可证都高于或等于它的最高排放量。这就阻止了企业在内部调整生产。举例来说，一家企业有两个类似的分公司，即使两家分公司的排放量之和低于它们持有的许可证之和，这两家分公司之间也不能调整产出，因为这样做会使一家分公司的排放量超过许可证的持有量。理想的设计是实行年排放许可和日最大浓度限制，首先实行年排放许可给予污染源时间和空间的弹性来决定何时何地减排。其次规定每日排放量的最大浓度限制使得当地的空气质量能够得到保护。(www.xing528.com)
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