地方政府政策创新：大气污染治理与行政流程再造

1.构建区域间财政转移支付和区域间补偿制度

区域环境管理与跨地区合作本质上是基于公平和效率的考量，对各行政辖区污染防治的权、责、利进行界定或者重新配置。从公平的角度来说，各个地区共同拥有环境容量资源，共同承担减排责任和任务。从效率的角度来说，由于各地污染减排成本、环境改善效益以及环境容量资源使用的边际收益存在差异，当区域环境容量资源非常稀缺、减排目标较高时，最优配置的结果通常不是平均分配减排任务，而是让边际减排成本较低的地区承担更多的减排任务。区域之间基于“受益者补偿”原则实现减排任务与治理成本“分离”，通过权责利的重新界定和协调，辅之以支持性的政策，进而寻求兼具公平性和效率原则的区域大气污染控制战略。

（1）减排责任与减排任务分离：基于边际污染减排成本分配和承担治理任务，提升区域控制效率。

（2）以支持性政策实现减排成本分摊，体现公平原则。

2.建立区域大气污染防治基金，促进区域大气污染防治的效率和公平

作为区域间财政转移支付和区域补偿制度的替代方案或者补充方案，建立一个区域大气污染防治基金，也是实现上述减排责任与减排任务分离、减排任务与减排成本分离的重要手段。

基金制度通常作为区域协调发展的资金机制，为环境保护与污染治理提供必要的资金支持，包括区域结构基金、多边基金和专项基金等多种形式。例如，欧盟结构基金、德国州际基金等区域基金就是用于缩小各地区的发展差距、协调经济与环境的共同发展；《蒙特利尔议定书》的多边基金则是针对臭氧层保护问题为发展中国家减排消耗臭氧层物质提供支持。

区域大气污染防治基金，既可以为区域大气污染防治提供资金支持，也是解决区域问题和协调各方利益的重要途径。建立区域大气污染防治基金，在资金筹集和使用过程中，可综合考虑污染影响、减排贡献、经济发展水平、环境改善效益等体现区域间差异的主要指标进行融资和筹资以及资金的使用。例如，在区域环境目标之下，根据各地减排责任、减排任务的完成情况划拨专项基金，设置责任/任务完成程度和基金获取额度之间的关系系数，对超额完成减排责任/任务的地区给予相应的奖励，而对于未完成地区减排责任的，则进行更多的融资任务摊派。《蒙特利尔议定书》的多边基金，可以提供非常好的借鉴和参考。(www.xing528.com)

3.完善区域空气质量管理制度

区域空气质量管理的制度框架主要有以下几方面内容：

（1）决策支持与实施机制。主要内容包括：决策的科学研究支持（区域间相互影响分析、区域污染迁移转化规律、费用与效益分析、健康和损害评估、污染防控策略的社会经济和环境影响分析）；区域空气质量管理规划、计划、资源配置、责任分解、目标设定、监管、任务达成、绩效考核等保障性措施的研究与决策支持；推进区域范围内的统一监测、统一规划、统一法规、统一标准、统一考核、统一监管。

（2）区域合作机制。包括：区域总量控制与区域污染源总量分配机制；区域产业的发展规划与环境保护规划；区域污染源变化跟踪系统；区域环境质量监测与质量报告系统；区域的整合式管理政策框架和政策手段等。

（3）区域大气环境监管的管理支持性手段。包括：区域内的数据交流和通报制度；区域污染监测、监督及预警体系；区域的污染源动态清单；区域污染控制和环境质量监督管理；区域社会经济发展和环境保护综合规划、对策与决策分析；大气质量评价与质量模拟模型的法规模型的开发和应用；区域间转移支付制度和区域大气污染防控基金的建设。要逐步建立起独立的、覆盖区域范围内的大气污染监测、评估、监督、监管及仲裁的大气质量管理支持体系。

（4）区域大气环境管理的政策体系。包括：环境准入制度、总量控制政策、产业布局和结构调整政策、企业环境信息公开制度、区域污染减排市场交易机制、多种污染物协同控制政策、环境税收、生态服务转移支付等行为激励式的政策手段。