网络传播的监督管理-网络传播导论

一、网络传播宏观监管的难点

互联网在我国的发展尤其迅速，它适应了中国改革开放34年来公众对信息量逐步扩大和开放的需求，主要新闻门户网站和知名商业网站吸引了国内95％以上的互联网信息访问量，但是少数网站片面追求商业利润，刊载虚假信息，传播色情、暴力内容，宣传封建迷信，刊登违法广告，已成为突出问题。特别是淫秽色情网站数量的增多，网上淫秽色情活动泛滥，败坏社会风气，污染社会环境，毒害思想，涣散精神，对广大青少年的身心健康危害极大。对中华优秀文化形象的影响甚为恶劣。

1.网络信息污染形成的根源探析

与大众传播媒介相比，网络媒介空间的信息污染的泛滥程度更大，危害更为广泛而深重。

（1）造成网络信息污染的根本原因是网络传播中传播者身份的隐蔽性、传播时间与地点的不确定性。

网络具有虚拟性、交互性、匿名性、开放性等基本特征，一些网络污染源头可以基本无障碍地在任何地方登录网络，并快速传布有害信息。网上用户分布广，人数多，类型复杂，其个性特点，受教育程度，文化政治背景及上网目的参差不齐。而网络却不加区分给予每一位网民几乎同等的信息传播权利和接收权利。一些传播者在匿名的情况下，肆无忌惮地制造信息垃圾，不仅极大地污染了网络生态环境，破坏和迷惑了网民正常的上网行为，而且在网络空间展现了人类极其丑恶的方面。

（2）传播者和受传者角色的转换，使任何一个网络用户都可以成为网络信息的传播者和接受者。

网络空间的传播者与受传者的角色互换，使传统意义上泾渭分明的传、受两极及信息流动的方向和方式出现了根本性颠覆。在网络空间，任何人在任何时间、地点发布和接收任何信息实现相对自由，可以充分享用网络同等的技术、资源并能随时在网上发表自己的见解。网络受众传播权利获得的同时，意味着这一权利的部分失控可能为一些不怀好意者发布恶意信息提供了机会，包括黄色信息在内的污染性内容也就轻易出现在互联网上，从而导致网络空间的信息污染及管理失控日趋加重。

（3）网络空间 “把关人”角色及其职能的减弱。

有人把网络传播时代称为 “后把关人时代”，即，网络时代信息传播的最突出特征就是传播中 “把关人”角色的相对弱化。与传统专业的大众传播处处设置和严格 “把关”情景不同，网络传播中类似于以上情景的 “把关人”及 “把关”功能严重缺席，兼之网络传播者媒介素质的良莠不良，以及特殊利益者利用了这一缺陷，导致大量垃圾信息在未经 “把关”的情况下出现并自由流动。

（4）商业利益的驱动使某些网站的经营者漠视社会公德和所应承担的社会责任。

网络媒介的快速发展催生了 “网络经济”，越来越多的人感悟到网络经济这块巨大的利润蛋糕的诱惑。一些不法网络经营者和运营商不计社会后果的对金钱和利益追求攫取，公然在网络公共空间制造、提供色情、暴力、恐怖主义内容，进行赚取网民钱财的资本积累。少数电信运营机构、内容服务商与一些金融部门结成某种利益关系为有害信息的传播提供便利。根据举报和一些淫秽网站链接的内容分析，这类网站的收费渠道主要有两种，一种是通过手机注册收费，另一种是通过银行卡或银联卡收费。网络信息污染不但严重损害了社会和他人的信息及网络资源正常使用，占用网络宽带，增加运营成本，给网络传播的进步发展带来了巨大的阻碍。

（5）监控和执法的现实困难。

从历次网络专项打击的情况看，重点新闻网站在抵制淫秽色情等有害信息方面总体情况较好。但仍然有些具有登载新闻信息资质的商业网站不同程度地存在一些问题。譬如，网站提供淫秽色情网站的链接或与之开展业务合作；网上论坛、聊天室、交友栏目管理松懈，有的甚至沦为传播色情信息和进行情色交易的场所和渠道；一些网站的贴图专栏，张贴色情图片的现象十分严重；一些手机短信格调低下；在社会新闻栏目中堆积色情、凶杀、暴力等不健康报道，对青少年健康成长极具负面作用等。同时严厉打击及已被封闭的大多是境内非法淫秽色情网站，尚未触及新闻网站、商业网站的有关网页和网络聊天室、BBS等深层信息传播渠道。网络管理员对这类信息未能及时依法删除，而具有网络执法职权的公安机关又面临获取相关信息、介入追查违法者相对困难的状况，这就会造成在网上 “贩黄无人管”的错觉，使在合法网站有关网页、聊天室公然传播淫秽色情信息的行为愈演愈烈。

2.网络信息污染监管难的成因

近年来，针对网络空间的有害信息、色情信息泛滥成灾的现象，各国都开展了一些应对措施，但是问题并没有得到有效解决。究其原因，主要由于一方面不法经营者受利益驱动，为淫秽色情信息的传播提供方便，危害社会。另一方面监督和处理工作中取证难、定性难，以及部门之间缺乏相应的沟通和协调机制，也是影响网络传播监管效能发挥的一个重要原因。

（1）查找、取证难。

网络传播的虚拟性和信息传播者的隐匿性大大增加了网络犯罪的查找和取证难度。有人利用网络媒介的这一特征隐身发布犯罪信息，给执法部门、监管部门寻找和打击犯罪嫌疑人的工作带来了相当大的难度和成本。网络犯罪的认定也面临同样的困难。

（2）技术超前与立法、政策滞后的矛盾。

网络技术的飞速发展与网络监管的滞后性的矛盾导致网络信息的传播易而监管难。网络技术的日益更新和快速发展不断为网民方便快捷地传播、复制及再传播信息提供机会和便利。一些计算机网络技术高超的网民有能力利用更为先进的高新技术逃过网络警察的追查，而同时网络监管部门却缺乏新技术支持的有效侦破手段和经验。网络立法的滞后性也给运用法律手段严惩不良信息传播带来某些盲区。

1994年至今，中国立法机构、司法机关和行政部门颁布实施了十余部有关互联网信息安全的法规以及政令，省一级政府也相应制定了具体的实施细则，但是网络技术的发展远远快于网络立法的步伐。在当时还算比较先进的法律法规很快跟不上网络技术的脚步而出现新的法律真空。

（3）网络传播的全球性、开放性与监管的地域性之间的矛盾。

网络监管与现实社会的监管最大的区别在于网络空间的地域与国界的几近 “消失”，传播基本实现 “无障碍”。网络中没有 “领土”、“领海”、“领空”等概念，传播者可以将其他国家所传播的信息通过网络跨越地理国界、民族认同，通达全球。“地球村”的概念取代了原来的诸如国家、民族、文化、种族的隔阂。这无疑是人类进步的显著标志，但亦为网络空间有害信息的查找取证带来了难以想象的挑战。

（4）地域制度的差异形成的立法体系的不同。

地域文化的差异所形成的法律法规给同种信息犯罪的定性在不同的国家和地区带来了纷争与歧义。世界上各个国家的政治制度、文化背景的差异形成立法、司法制度的不同，这种差异不仅表现在东西方国家之间，即使在欧美西方国家之间也明显存在。在一个国家被认定为有害的甚至是犯罪的网络信息传播在他国却可能不持此议。一些色情信息在西方有些国家并未被认为是有害信息，但在我国则被列为严厉打击之列。这为打击跨国有害信息传播带来了相当大难度。

二、网络传播管理的几个层面

网络新媒体的发展与演进并非绝对的一种媒体替代另一种媒体，而是多种媒体的叠加与共生。网络传播的多样性及全球性特征，使网络的管理，必然要比单一地用于大众传播且基本上属于地域性或全国性传播系统的传统传媒业的管理复杂得多。网络传播至少是双重的，分为宏观层面政策、法律法规、主管部门的管理和微观层面传媒自身技术、人员及自律性管理。在网络立法难度颇大的情况下，业界自律和技术手段受到了青睐。在我国，有关网络管理及其决策的讨论中，业界和网络使用者以道德准则进行自律和技术手段也颇受重视。已有学者提出了 “自律先行，法律慎行”和鼓励开发与发展“过滤技术”的主张。

事实上，从世界传媒业发展史来看，在对于传播事业的社会管理中，技术支持、法律建设和道德建设具有互为配合的关系。网络作为一种新型的传播媒介，其社会管理中同样需要多层面管理并重，才能维系生存。网络道德建设作为提高业界与网络用户的素质，培养其行业自律规范及网上行为的自觉性具有自身独特的效用。同时网络立法的作用，也不是其他网络管理手段所能替代的。

当代社会是法制社会，法律手段是社会控制中最强有力的权威性手段。网络传播的社会管理的最根本的原则依据，毕竟需要网络传播立法来提供。例如，对于制裁、惩罚网上的犯罪行为，法律的强制性力量就是见效的最大的保障。就服务于网络传播管理的技术手段而言，如网络监控软件技术，过滤、删除垃圾信息的软件技术等，它们的使用可以直接解决网络管理中的一些具体问题，但是技术使用本身，也需要有法律依据，需要法律原则的支持，否则也会引发关于其合法性的质疑。所以，网络传播的管理控制需要高新技术、道德伦理规范与法律法规管理多管齐下。

1.技术层面 （数据挖掘技术、智能技术、设置防火墙、内容分级）

在美国，互联网委员会和ITTA在 《2000年互联网发展状况报告》中强调在互联网管理中使用技术手段的特点。该报告的最后部分提出了互联网管理的七条决策建议，其中的第二、三、四条就是强调要依靠技术手段和自律来规范网上行为的，其要点分别为：①一国的政府应让信息产业和互联网行业明确对该国具有首要意义的公共政策的目标。由于目前缺乏对网上犯罪的界定和执法机制的全球一致的意见，政府最有效的措施是鼓励开发那些人们可以用来使自己和家人免受不良信息的侵扰的工具 （技术手段）。②政府应当依靠技术自身来实现其尽可能多的目标，技术应成为政府的首选措施。③在有可能的情况下，政府应当依靠互联网产业的自律。……而保证产业界制定一系列规则和标准的基石，是产业界、政府和学术界之间架起对话交流的渠道。任何层次的立法者都需要了解互联网的运作，都应向专家请教最新的网络技术，建立由技术专家组成的委员会，并定期介绍网络立法面临的困难。[1]

另外具体的网络计算技术水平反映网络处理信息能力的高低，解决对网络传播的有效监管，还需要依靠高新技术有效加强技术控制。依靠技术手段可以提高网络信息的使用效率并加强信息安全健康传播的级别。例如，设立防火墙 （firewall），是增强机构内部网络安全的基本手段。防火墙系统决定网络访问和网络信息服务提供的界限，所有原本自由流动的信息必须通过防火墙的检查，一方面只允许授权的数据通过，另一方面防火墙本身也免于被渗透。防火墙技术常被用来保护系统信息安全，既能阻止内部系统被外部攻击，也阻止内部人员访问不合时宜的网站。比如屏蔽国外恶意攻击、政治颠覆性信息，防止未成年人访问色情暴力内容等。对信息垃圾，通过开放技术控污产品，采用反垃圾过滤器解决；对于计算机病毒问题，研制病毒防范措施，增强杀毒技术的研究开发；对于色情信息的防范，可以通过过滤软件（blocking／filtering software）和内容分级系统 （rating and classifications systems）来实现。(www.xing528.com)

目前我们所使用的万维网，实际是一个存储和共享图像、文本等信息的媒介，电脑对自己所存储的文字或图像信息的含义通过数字标识记录，网页负责显示内容，超链接负责将一个网页链接到另一个网页，网络不能按照用户的要求自动搜寻和检索网页。高新技术的使用可能实现在一定程度上将网络不良信息屏蔽在用户所能获取的范围之外。

当然，技术控制的可能性同时蕴含反控制的可能性。网络社会瓦解传统的集权专制，但可能带来新的技术统治。倡导发挥技术手段的作用的同时，仍然必须看到道德伦理自律和法律框架在对网络传播社会管理中的综合指导作用和多层管理并重的重要性。

2.道德伦理约束

道德是以善恶评价为标准，依靠社会舆论、传统习俗和人的内心信念的力量来调整人们之间相互关系的行为规范的总和。伦理是一种自然法则，是有关人类关系 （尤其以姻亲关系为重心）的自然法则。两者既具有文化延续性，又具有时代发展性。作为一种非刚性的约束手段，在网络俨然成为现代人生存的第二空间中，道德伦理体系的建设、完善与网络本身倡导平等、自由、公开的内涵精髓有着天然的契合。

作为一种主动的、纯粹的、发自内心的力量，道德自律与伦理规范对网络传播者及网络媒介的作用不容忽视。网络传播的产业化趋势不能绝对地丧失新闻传播的社会价值导向，信息供给和商业利益的互动是网络传播原始的基本定位，既不能放弃专业肩负的社会责任，远离媒介冷静独立思考；也不能由于缺乏经营能力朝夕不保。在网络传播规范未立的特殊时期，特别需要网络传媒加强自律意识，传媒经济效益的获取最终是为实现专业的社会理想的终极目标。依赖网络传播作业者各自的道德伦理约束，在社会责任使命感和商业环境经济压力的博弈中取得双赢。

3.政策和法律层面

信奉自由主义政治哲学的西方国家，因网络传播立法易触及敏感的 “言论自由权”、“信息自由权”问题而难度倍增。尤其是在美国，网络传播的立法尝试，只要涉及网络传播的信息内容，就极易被视为与美国 “宪法第一修正案”的精神相冲突而引起激烈争议。例如，1996年2月，时任美国总统的克林顿签署了 《1996年电信法》，其中的第五部分 《传播净化法案》（Communication Decency Act），是为保护儿童而制定的涉及传播内容的法案，该法案对淫秽信息的制作与传播做出了较为严厉的限制：规定如果有人通过互联网向未成年人传播淫秽的文字及图像，一经查核将处以罚金25万美元和最高可达2年的有期徒刑。这项立法在公布后却引发了激烈的争议，美国网络业界和学术界均有人认为它是对美国宪法第一修正案所保障的言论自由权利的限制。一起诉讼案由此引发。最后，美国最高法院判定该法案违反了宪法第一修正案，否决了该法案。又如，另一项反对网络黄毒的法案——《儿童网上保护法案》（Child Online Protection Act，COPA）也招致激烈的争议，并被法院的预发禁止令 （2000年6月）阻止。

除此之外，国外重要的关于网络传播的法规政策还有：

1996年新加坡颁布网络管理条例，要求提供互联网服务的公司对进入网络的信息内容进行监督，以防止色情内容和容易引发宗教政治动荡的信息传播。

1997年德国 《信息与通信服务规范法》（简称 《多媒体法》）是世界上第一部关于互联网的法律。其中提出了网络服务者 （在线服务商）责任三原则：第一，对自己提供的网上信息内容负全部责任。第二，对网上提供来自他人的内容在一定条件下负有责任。这个条件指：明确知道有关内容违法，并且应该也有可能阻止其传播。第三，对于仅仅提供了进入通道的网上信息不负责任。

信息高速公路在国际范围的高速发展，引起各国相关法规的出台，实现了从强制性的法律条例和准则的角度为网络传播保持良好的秩序。

我国政府1996年2月发出通知，要求进入互联网络的计算机用户进行登记，以便加强管理。根据网络发展实践，一直努力制定和颁布实施有关计算机及国际互联网的法规、部门规章条例，内容涵盖国际互联网管理、信息安全、内容服务、国际信道、域名注册、密码管理等多方面。我国网络新闻及信息传播领域的相关法规如下：

（1）国务院第147号令颁发 《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（1994年2月18日）；

（2）公安部 《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997年），此后又制定颁布 《计算机病毒防治管理办法》和 《计算机信息系统安全保护登记等级划分准则》等法规和技术准则；

（3）国家保密局制定的 《计算机信息网络国际联网保密管理规定》（2000年1月1日发布）；

（4）国务院第31次常务会审议并通过的 《互联网信息内容服务管理办法 （草案）》（2000年10月1日发布）；

（5）国务院新闻办公室、信息产业部制定的 《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（2000年11月7日发布）；

（6）信息产业部制定的 《互联网电子公告服务管理规定》（2000年11月7日发布）；

（7）最高人民法院审判委员会第1144次会议通过的 《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2000年12月20日发布）；

（8）九届全国人大常委会第十九次会议表决通过的 《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2000年12月28日发布）；

（9）2000年11月20日，最高人民法院审判委员会第1142次会议通过了 《关于审理为境外窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密、情报案件具体应用法律若干问题的解释》（2001年1月17日发布）；

（10）2001年10月27日，九届人大常委会第24次会议审议通过了修订后的 《著作权法》；

（11）新闻出版总署2001年12月24日第20次署务会和信息产业部2002年6月27日第10次部务会审议通过的 《互联网出版管理暂行规定》（2002年7月15日发布）；

（12）2004年6月，发布 《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广播电视总局39号令，2004年10月11日起执行）；

（13）2006年5月10日国务院第135次常务会议通过 《信息网络传播权保护条例》，同年5月18日颁布。

（14）2007年12月29日，信息产业部网站发布 《互联网视听节目服务管理规定》。该规定由国家广播电影电视总局，信息产业部审议通过，自2008年1月31日起实施。

（15）2010年2月3日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理利用互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释 （二）》，自2010年2月4日起施行。

4.国际司法合作

全球化时代，网络传播的控制需要国际性合作，共建国际网络传播法制体系。1990年，联合国第八次防范犯罪大会建议提出，犯罪防范和犯罪委员会应该促进国际社会共同努力，找到对方计算机犯罪的新方法。1992年10月，德国维尔茨堡举行了关于打击计算机犯罪的三个协作会议，非洲、亚洲、东西欧、拉美和北美国家代表参会。2000年5月15日，八国集团在巴黎召开旨在打击网络犯罪的高层会议。这些行动昭告全球范围内对网络犯罪的联合协作已经展开。

[1] United States Internet Council ＆ITTA，Inc.，International Technology and Trade Associates，Inc..State of the Internet 2000［R］（ITTA，美国互联网委员会.2000年互联网发展状况报告［R］）.