联邦制国家的运作形式探析

（一）联邦制国家行政结构

行政组织结构一般是指一个国家行政组织各种要素的排列组合方式。这个结构要围绕国家的整体治理目标，按照国家政体的权力分配，追求组织内部的有机联系和高效率运转，受国家行政传统影响。

需要注意的是，不同的国家有不同的行政组织结构，但是也可以有相同的行政组织结构；同一个国家在不同的时期行政组织结构是在变化的，可以有不同的行政组织结构。行政组织结构是为了实现国家治理的根本目标，可以而且需要依据国家不同阶段所面临的主要任务进行调整。

行政组织结构包括纵向结构和横向结构。纵向结构即层级构成，是上下级之间的机构、职位配备和职责分工、权力和程序的等级性划分。横向结构即行政组织的横向分工。纵向结构与横向结构在我国有时称为条与块的关系。

要特别注意思考和理解如五几点：

（1）行政组织的层级越高，管理的地域范围就越大；层级越高，组织的数量就越少。

（2）行政组织的层级越低，管辖的地域范围就越小；层级越低，组织的数量就越多。

（3）不同层级的行政组织在职责上有相同的部分，即上级有什么，下级就有什么，只是在权力的大小和范围上不同。

（4）不同层级的行政组织在职责上也有不同的部分，如上级有外交权，下级不一定有外交权，这取决于国家政体和授权。

（5）在联邦制国家，联邦政府的职能部门和州政府的职能部门之间有的并不是上下级关系，也不接受其指导。

根据联邦制的原则，联邦政府与州（构成联邦国家的成员）政府并不是上级与下级、核心与边缘的关系，而是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系。它们彼此独立，权力都受限制。各州也是国家主权的组成部分，因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权；当然，它们也不是国际法意义上的独立、主权国家。

一般来说，联邦政府的职责是由各州（成员）让渡出来的，是成员单位共同决定让联邦政府做什么，包括其权限大小，而联邦政府不能反过来干涉州政府的权力。

讨论以上内容的目的，是为了更好地理解在应急管理中不同国家的不同做法和特殊性，不能简单地做横向比较。举例来说，在美国一个州若是发了洪水，是由州政府负责的，如果州政府判断认为已经超出了本州应对的能力，才决定向联邦政府报告并请求援助，州政府不报告，联邦政府也不会过问，问得多了还可能会被批评为越权。但是有些紧急事态又是联邦政府的职责范围，而州政府是需要响应和配合的。

（二）美国的公共安全管理组织职能解读

美国现代的公共安全管理体制源于冷战时期。20世纪六七十年代，美国重大自然灾害频频发生。当时美国总共有100多个联邦部门在灾难、危险和紧急事态的某些方面承担责任，它们各行其是，实施相互矛盾的平行政策，各个机构之间的权限不明，给救灾工作造成诸多不便。

1979年，在国会的认可下，美国总统卡特发布行政命令，合并诸多分散的紧急事态管理机构，组成统一的联邦紧急事态管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），其局长直接对总统负责。美国的公共安全管理机制正式建立。

美国建立了在总统领导下的联邦、州、县、市和社区五个层次的公共安全管理的组织机构系列，国土安全部是专门的应急管理机构，各州、县、市建有应急管理机构，负责辖区内突发事件的应急处理，社区内一般有多个志愿者性质的应急管理机构。

美国公共安全管理的具体组织结构如下四个方面：

（1）总统在公共安全管理组织结构的职能，根据《罗伯特·T.斯塔福灾难救济和紧急事态援助法》（以下简称《斯塔福法》）和《国土安全法》，美国总统是美国公共安全的最高领导和最终决策者。总统的职责主要有：①设置联邦政府中公共安全管理的机构。②任命联邦政府中负责公共安全管理的主要官员。③制定美国公共安全的整体性政策。④宣布国家进入紧急状态。⑤决定应对紧急事态的重大措施并组织实施。⑥决定联邦政府对遭受灾难的州的最终的援助方案。(www.xing528.com)

（2）国土安全部在公共安全管理组织结构的职能。

（3）联邦紧急事态管理局在公共安全管理组织结构的职能。作为国土安全部下属的紧急事态准备与应对司所管辖的三级机构，它的职责包括：①《罗伯特·T.斯塔福灾难救济和紧急事态援助法》中所规定的所有职责和权限。②为实现其使命，减少生命和财产损失，保护国家免遭各种危险，要领导和支持国家实施以下全面的、基于风险的紧急事态管理项目：

一是降低灾害损失。要做好进行长期攻坚的准备工作，尽量避免对于人民的多种危险，以及产生的日后不良影响。

二是建立明确的实施步骤。要强调紧急事态管理职业的重要性，在重视过程中关注各种危险产生的筹备、降低、解决，甚至还原。

三是注意处理方案的执行。要注重对于紧急事态处理的技巧汲取，甚至可以直接应用这种处理方法。采用紧急事态时所用到的物资，保护受害者离开，在其他地点为其提供食物、饮水、临时住处、医疗等服务，这样的降低损失解决办法是有巨大效果的。

四是注重灾后重建工作。进行修筑社区，人们可以有安定的居住场所，避免二次灾害降临的危险。

五是注重过程的时间和质量。对整个过程，组织要达到井井有条的效果，在过程中避免对于时间和资源的浪费。

（4）州政府的应急管理机构在公共安全管理组织结构的职能。

根据美国的行政体制，州政府相对于联邦政府具有较大的独立性。在地方的应急管理中，州政府是公共安全管理的主体。美国各州都设置有公共安全管理机构。负奏本辖区的公共安全，它们与美国国土安全部不是上下级关系。

（三）联邦制国家公共安全管理组织的职能效力

通过对联邦制国家的行政组织结构的分析和对美国（联邦制国家）应急管理组织体系的了解，可以对联邦制国家公共安全管理组织有了基本的认识，对它们之间的关系也有了整体性的把握。

（1）政府首脑是国家公共安全的最高领导和决策者。

（2）联邦政府的应急管理部门负有专项职责，在国家重大的突发事件和紧急事态中是责任主体（比如对外战争、跨州的突发事件、超出州政府能力的突发事件）。

（3）州政府（国家成员单位，有的不叫州，自己也称国）是本辖区突发事件应急管理的主体。

（4）州政府在进行突发事件应急管理时，若认为超出了自身的范围和能力，可以向联邦政府报告求援。

（5）州政府在本辖区的突发事件应急管理中是主体，是领导者、决策者和指挥者，本辖区内的县、市及社区等各级应急管理组织要配合和服从。

（6）联邦政府的应急管理部门与州政府之间不是上下级关系，联邦政府的应急管理部门在接到州政府的求援后只是响应和援助，并没有领导和指挥的权力。