公共安全管理组织的主要功能

（一）公共安全管理的责任主体分析

公共安全管理是公共管理的重要组成部分，也是一个特殊的领域。公共管理主体是指在公共事务管理的过程中，以实现公共利益为目的，按照一定程序，运用公共权力，提供公共物品和公共服务的公共组织和个人。公共管理的主体具有以下五个明显的特征：

1.公共性。无论是从其行为的性质还是从其目的分析，公共管理主体从事的都是社会公共事务，目的是实现公共利益，提供公共服务，创造公共产品。

2.合法性。公共管理主体依法设置，按法律规定的职责和程序开展工作。

3.层次性。公共管理主体依据公共事务的不同范围、轻重，按照层级分工负责。

4.合作性。公共管理主体的目的相同、职责不一，在统一的目标下互相配合、互相监督。

5.开放性。目前社会治理手段和技术多样化，管理由层级制走向网络化，公共管理的主体已经打破了政府垄断，在结构上从相对封闭走向开放。

公共安全不同于常态下的公共事务，我们前面分析过它的特殊性。公共安全管理的主体是政策的制定者、指令的发出者和行动的组织实施者。基于公共安全的特殊性，一般认为，公共安全管理的责任主体是政府，其他组织和个人都可以在政府的主导下参与公共安全管理事务，但是责任都由政府承担。政府包括参与公共安全管理的各级政府及其部门和机构，是权力部门，也是主要的实施部门。

（1）政府的核心职能就是公共管理，也是政府作为公共组织诞生、发展、完善的依据，人类社会建立政府的目的就是管理公共事务，维护公共利益。

（2）公共安全管理是公权力的运用，而政府是法律确立的公权力的掌握者。

（3）公共安全管理是全面的应急管理，其他任何组织都不具备这样的条件和能力。

（4）公共安全管理需要动用和调配大量的人力、物力、财力资源，这些资源本身并非经济因素所能决定，在紧急状态下需要管理者的行政指挥。

在世界范围内，各有关国家在讨论公共安全管理的责任主体时，都通过法律或法定其他程序，明确由政府作为责任主体。我国明确规定国务院是突发公共事件应急管理的最高行政领导机构。

那么，是不是其他组织就不参与公共安全事务的管理呢？答案显然是否定的。随着公共治理理论和公共安全理论本身的发展，公共安全管理主体多元化已经成为共识。在多元主体结构中，政府不是唯一的行为主体，但是它居于核心的地位，是公共安全管理的主导者，也是其他参与丰体的指挥者、管理者和监督者。

（二）政府职责与公共安全管理的关系

政府职能是随着国家社会经济的发展而不断变化的，同时也受经济结构、国家体制等方面的制约。政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。

在公共安全管理这个领域，我们通过对我国防灾赈灾的回顾、对公共安全理论和实践在世界范围内的情况变化的梳理，可以看到，政府作为公权力的代表，在公共安全领域的职能呈不断强化的趋势。

随着经济体制改革和市场经济体制的不断完善，我国政府也由计划经济下的全能型政府向更加注重公共事务、更加注重社会管理的方向转变。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开，政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；非公有制经济的发展促使政府管理经济的方式发生转变；现代产权制度的建立也使政企不分、政社不分、政事不分的现象有了一定的改变。在这个过程中，我们需要特别注意以下几点：

1.社会环境变迁是政府职能转变的外在动因，公共行政辩学化是政府职能转变的内在动力，技术手段的创新是政府职能转变的根本保障，传统行政文化是影响政府职能转变的制约因素。

2.政府职能转变的重心之一是由政治统领向社会管理转变。

3.党的十八大以来，我国把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心，把简政放权等改革作为供给侧结构性改革的重要内容，党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。

如何认识这种政府职责在公共安全管理领域的转变，有以下三种不同的说法：

（1）公共安全管理本来就是政府的职责，原来分散于各个政府部门，这次成立应急管理部，只是职责更加明确，由原来的分布式改为了集中式而已。

（2）公共安全管理就不是政府应该管的事，政府应当主要去抓经济，社会的事务交给社会去办，政府这样成立专门的部门去做公共安全管理是小题大做，是“捡了芝麻丢了西瓜”，在某种程度上是越权行为。

（3）随着社会发展和人民的要求，政府在原来职责的基础上，增加了公共安全管理的职责。

一般认为，公共安全管理自古有之，只是没有这个名词，公共安全管理历来受到政府的重视，是政府职能的应有之义；公共安全管理的内容是在不断变化、丰富发展的，相应的政府职能也不是一成不变的；政府履行公共安全管理职责的方式方法不是唯一的，是根据需要和可能在不断调整和完善的；政府负责公共安全管理不是越位，如果不尽责、做得不好，那才是失职。

（三）政府承担公共安全管理的全部责任

责任有两层含义：一是分内应当做的事；二是没有做好分内应当做的事，需要承担的过失。

对于政府而言，公共安全管理既是分内应当做的事，也需要因为没做好而承担其过失。

公共安全管理是政府分内之事，明确了政府作为责任主体的必然性，是从公共安全管理自身的特点要求和政府自身的属性两个方面结合得出的结论。政府作为责任主体必须具备一定的条件，是公共安全管理的客观要求；政府的属性，决定了只有政府才能满足以下这些条件。^[6]

（1）公权力的代表。

（2）资源的最大、最强的拥有者。

（3）责任的垄断者。这个责任是由宪法确定的，是不容推脱和转让的。

政府在公共安全管理中承担的责任，或者说责任构成的方面有以下五点：

（1）依照宪法和法律，制定和完善公共安全管理的法规、制度和政策。

（2）建立公共安全管理的组织体系，明确其具体职责和分工。

（3）建立和完善公共安全管理的工作运行机制。

（4）组织公共安全管理各项决策和措施的具体实施，包括日常管理和紧急事态管理。

（5）根据职责落实情况和应急管理的状况，承担相应的责任追究。

（四）政府组织应急管理体制的主要内容

应急管理体制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的有机体系。应急管理体制主要包括以下方面：(www.xing528.com)

（1）预防系统，包括监控、预测、警示及设施建设等。

（2）救助系统，包括生命救助、医疗救助和基本生存救助等。

（3）决策系统，包括判断、确定、指挥、信息发布等。

（4）评估系统，包括政策执行的评估和执行效果的评估，以及结合突发事件演变趋势的评估。

（5）反馈系统，包括应急处置过程中对政策效果的反馈和整体处置结束后的反馈，灾民、执行者、媒体都是该系统的构成部分。

（6）保障系统，包括物资、钱款、信息、技术、人力、运输等。

（7）重建系统，通常指自然灾难类突发事件之后灾区的重建。

（8）监督系统，包括利益相关者、媒体等。

政府的应急管理体制与其他领域的管理体制不尽相同，一般应具有以下三个特征：

（1）组织集权化。这种特征的表现形式是对于所发生事情难以肯定，事物的影响性和事情的高度发展，所以在对于这些事情处理上必须要避免此类现象产生，做到及时、高质。高度强调组织的整体功能，管理者要严格管理，做到级与级之间的清晰区分，每个岗位的职责所在，对于上级做出的命令要严格执行，当组织里发生违反强调的事情时，要做出惩戒制度；当发生值得奖励的事情时要不吝啬，形成一个团结一致，统一活动的管理过程。

（2）职责多样性。组织内的每个工作人员所要承担的职务并不是不变的，也不是唯一的。在一般管理过程，组织里都会成立每个事项的专门负责人。当紧急事情发生时，每个工作人员都不应该置身事外，而是应该积极参与各项紧急工作，让事情的解决效率更高效。

（3）结构模块化。在一个组织里面，每一个个体都执行着自己的任务，所以组织中的个体之间都有相似的内部特征和外部特征。在这些不同个体的结合上，集合成一个大模块，也就是我们提到的“组织”。这样的模块化分层结构，使得在发生紧急事情时，领导人员能够迅速展开对于内部人员的调配，这样的结构特点让整个应急过程变得井然有序，产生的效果更强烈。

在这里，是以紧急事态为核心，静态地探讨政府作为责任主体从哪些方面去架构和划分，各系统之间是有机结合的整体，统一由政府领导部门指挥，并不涉及具体的机构设置。如果一个政府在应急体制中缺少某个方面的系统构成，我们可以说其体制不健全，但是不讨论这个系统的任务由哪一个机构承担的问题。各系统之间既可以是条块式、科层式，也可以是扁平化、网络式结构。

（五）建立政府应急管理机制

机制一般是指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。它不同于体制，体制主要是指工作如何开展，标准、程序、步骤等是工作制度的整合。

有学者把应急管理机制定义为：涵盖了事前、事发、事中和事后的突发事件应对全过程中各种系统化、制度化、程序化、规范化和理论化的方法与措施。

该定义可以从以下几个层面来进行理解：

（1）从来源方面看：此项机制是对于各种有效应急方法的综合整理，在一直以来的应急适用过程中，达到越来越成熟的完善度，而且在其之上进行补充和发展。此项机制已经得到“历史”的验证，并且在多次应用中发展得愈发健全。所以，这个机制可以对各种此类事件进行处理，当然不能只单独依靠该项机制，而是要在其之上结合其他手段，让该机制真正发挥其最大效果。

（2）从运作阶段看：应急管理是整个过程中都不可或缺的一部分，包括事前、事发、事中、事后四个主要阶段，然后在这些阶段之中又具体包含预防、应急准备、监测、预警、应急处置、救援、恢复、重建……这些步骤是不可忽略的，并且需要加以重视。

（3）从本质特点看：这个体制是对于应急的过程加以法律、法规的规范，使其在开展应急处理时能够让政府最大效率地统一调配。

（六）应急管理体制与应急管理机制

体制和机制经常放在一起使用，对其内在含义又不加区分或者混淆。需要把应急管理体制和应急管理机制进行比较，找出其区别与联系。

（1）关于体制和机制，它们之间互相联系，具体包括：①体制包含机制。应急管理机制要围绕应急组织展开一系列活动，在展开这些活动的同时，其实也是在进行机制建设，由此可证包含关系；②应急管理机制的建设促进体制建设。当前的体制建设过程并不完善，甚至带有滞后的特点，所以加大对于机制的建设，可以提高一个组织的工作制度，然后加快体制进步。

（2）关于体制和机制，它们之间存在差异，具体包括：应急管理机制强调内在作用，主要针对发生紧急事情时能够起到高速解决，需要调配组织的各个部分，然后达到最大的解决效果。

综上所述，应急管理机制是体制可以取得积极重大效果的基础，两者之间互相联系，互相补充，对于机制存在的缺陷进行改进和推动其发展，在两者合作之上加强应急工作处理。

（七）政府应急管理的组织构成

政府应急管理组织结构的存在目的在于解决“紧急事态或突发事件”。在这个组织中，每个组织成员之间都是较为固定的，关于这个组织的内部结构特点，包括公共政策组织中的权责关系、上下级关系、沟通渠道……这些关于组织的关系处理，都在以一个稳定的状态存在，又在这样的存在之中进行交流互补地工作。这些现象不仅表现在静态工作之中，对于每一项动态活动的进行，也是轻易可见。

政府应急管理的组织架构分为两个维度，纵向上分为中央机构和地方机构，横向上中央机构和地方机构又有各自的设置和安排。这些政府组织在一定的应急管理机制下协调合作，共同组成应急管理的组织体系。

政府的应急管理的组织机构设置并没有固定的模式，不同的国家有不同的做法，但是在总体趋势上向集约式、扁平化、网络化的方向发展。

分常态管理和紧急事态管理两种状态来分析政府的应急管理组织结构：

（1）常设的、专门的政府应急管理机构，如美国的国土安全部、我国的应急管理部。

（2）常设的、承担部分或者专门领域应急管理职责的机构。如公安部门、水利部门等。

（3）常设的但是只有在紧急事态情况下才参与、承担应急管理职能的机构。如我国的财政部。

（八）单一制和联邦制的政治主体

对于应急管理，不同的国家往往有不同的做法，也呈现出不同的管理能力和水平。除去组织体系、运行机制、法律制度、人员素质等影响因素外，还有一个影响因素：国家政体。下面我们专门讨论一下单一制和联邦制。单一制和联邦制是政治学上的概念。

单一制是一种国家结构形式，指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。单一制和复合制相对。复合制中又可区分为联邦制和邦联制两种。

联邦制是复合制的一种，是由两个或两个以上的政治实体（共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式。单一制和联邦制的主要区别见表3-1。

表3-1　单一制和联邦制的对比

在法理上，单一制国家的一切权力属于中央，地方的权力具有中央授权性。国家只有一个中央政权、一部宪法、一种法律体系，是国际交往中的国际关系主体，它的公民只有一个国籍。地方政权在中央政权的严格控制下行使职权，由中央委派官员或由地方选出的官员代表中央管理地方行政事务，地方居民没有自治权或地方虽设有自治机关，但自治机关受中央政权的严格控制。在单一制国家，地方对中央有比较强烈的向心力和依赖性，中央的支配地位明显，核心作用强。整个国家凝聚力强，不容易发生分离运动和独立运动，国家机器可以比较顺利地运转，国家可以集中力量办大事，这是单一制国家最大的优点。在民族成分、地理条件、历史问题复杂的国家和地区，单一制的这个优势愈加明显。