美国公共安全管理模式演变

由于美国深受发达资本主义民主制度影响，其拥有世界公认的公共安全管理模式，尽管民防体制发展较晚，但是其管理体制已经较为完善。

（一）美国新政的干涉作用

世界性经济危机爆发于1929年—1933年，正是在这一时期，公共安全管理的制度性建设在美国得以兴起。但是，时任美国总统的胡佛大力推崇自由主义开放政策，并不能遏制经济大萧条，损失惨重。直到罗斯福上台，其推行的凯恩斯经济思想，实施了罗斯福新政，这样既推行了关于工农业及金融等一系列法案，又有效干预经济危机带来的失业及失去社会保障等公共安全问题。

直到1933年，美国开始加大立法，首先采用“全国产业复兴法”，推动公共工程建设项目的实施；其次，对大规模的公共工程进行创办，使得政府开支得到扩大，从而使得就业问题顺利解决，并依次设立了民间资源保护队、国民工程管理署和公共工程建设局。政府通过以工代赈方式，发动失业者进行植树、修建大坝、桥梁、公路等，从而实现自给自足，解决就业问题。所以，该行政不仅救民众与水火之中，还能对公共安全事务进行干预，并为以后美国政府对自然灾害及其他灾害进行干预提供了立法及行政依据。

（二）树立公共安全管理的机构与立法设置

美国政府从1950年开始，陆续发挥公共安全管理职能，并在国会上以“灾难救济法”（Disaster Relief Act）为立法依据，赋予总统直接宣布灾难状态的特权，并根据总统要求直接援助受灾州及地方政府，这是一种关乎美国公共安全管理的制度性立法。但是，这种援助范围仅限于受损的公共设施及使受灾的建筑能够恢复原貌，但是无法对社区及个人施于援助。美国在1960年代时，自然灾害频频发生，当地政府在肯尼迪领导下，在次年设立了应急事态准备办公室，专门应对应急自然灾害。该机构便是美国公共安全管理的雏形组织。

美国国会在1968年设立了针对洪水灾害的相关立法，通过“全国洪水保险法”（National Flood Insurance Act），设定全国洪水保险计划（National Flood Insurance Program，简称NFIP），将保险引进救灾领域。居民一旦参保，可投入较少的费用获得一定的财产保险。但是，该立法的保护范围不包括处于易涝地区的住宅，这也是政府给予一定考虑后作出的规定，并让保险公司给予一定洪灾救助。

美国公共安全管理在1970年代发生了明显变革，受到自然灾害的严重影响，出现关于洪水灾情援助的两个保险法，同样使得这种救助机制得到更好地发展。

其中，较为知名的属于在同年通过的“灾害救济法”（Disaster ReliefAct）。政府通过其法律，创建失业保险、法律服务、临时住房等，计划帮助受灾的人们。然而，到了1971年，美国旧金山遭遇一场大地震后，人员财产损害极大，受到严重损失，也充分暴露出公共安全管理体系存在的缺陷。正因如此，美国国会设立了新的“灾害救济法”（Disaster Relief Act），该法的基本内容不再是以往重建及应急反应性政策，而是倾向于减灾及准备的预防性政策，涵盖个人家庭资助项目。尽管出现相关法律及援助职能部门，但是从发生的灾难看，依然存在机构之间权责不明的情况，影响正常救援。基于此，联邦政府联合不同州的民防主任，以全国州长联合会（National Governor’s Association）为核心，对联邦政府整合公共安全管理机构提出新的要求。

直到1979年，时任美国总统的卡特就此发布12127号行政命令，将一些分散应急事态管理机构进行合并，构成新的应急处理机构——联邦应急事态管理总署（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA），总统授权署长进行统领，从而使得美国公共安全管理机制正式得以建立。

（三）美国联邦应急事态管理总署到国土安全部的业务联动

美国联邦应急事态管理总署的首任局长约翰·麦西（John Macy），为了将抵御自然灾害与应急核袭击的工作结合起来，从准备、预警、应急到重建，发展出全风险措施的综合应急事态管理系统的概念。

20世纪80年代是联邦应急事态管理总署遭受挑战的年代。国会于1988年通过了司徒亚特·麦金莱-罗伯特·T.斯塔福法（Stewart McKinney Robert T.Stafford Act），规定了应急事态宣布程序，确定了公共部门的救助责任，强调了减灾和准备职责的重要性，概述了各级政府间救援程序。这是一个使美国的公共安全管理规范化的法案，虽然该法案强化了联邦对各种灾害的应急责任，但联邦应急事态管理总署面对不断发生的自然灾害，显得反应迟钝，引起国内的广泛批评，民众开始怀疑联邦应急事态管理总署存在的价值。(www.xing528.com)

克林顿总统上台以后，任命具有应急事态管理经验的杰姆斯·李·维特（James Lee Wit）为署长，开始了联邦应急事态管理总署全面的正规化改革，希望重建美国人民在危难中对政府能力的信任。在内部，改变了机构组织，提高工作效率，对所有职员实施业务培训，支持在灾难救助、风险评估、减灾免灾、预防预警等工作中采用新技术方案。在外部，强化了管理总署与各州和地方应急事态管理部门的联系，并与国会、各政府部门和新闻媒体建立了良好的工作伙伴关系，信息公开成为他领导的应急事态管理总署的工作特点。

美国学者称赞他使联邦应急事态管理总署实现了“凤凰浴火重生”，主要是对美国公共安全管理体制做出了以下七种建设：

（1）重建了联邦应急事态管理总署在灾难管理中的权威。

（2）任命了具有丰富应急事态管理经验的人出任高级官员。

（3）重新定义了联邦应急事态管理总署的使命和目标。

（4）按照职责的脉络改组了联邦应急事态管理总署。

（5）重新设计和解释了斯塔福法并且支持立法。

（6）建立了与媒体和政界的有效联系关系。

（7）制定了灾难应急的整体前瞻性战略。

20世纪末，美国创建的公共安全管理制度已经得到民众的认可，并作为标杆被西方其他国家效仿，但是也出现一些危及美国政府的公共安全事件，阻碍了该体制的正常发展。出现这种联邦政府无法纾解的问题，是否应该受到民众责难？美国试图从联邦应急事态管理总署所涉及的管辖权限做出一一回应，具体表现为如下四个方面：

①所谓应急事态管理总署，是有总统授权并服务于总统的机构，并非国会惟命是从的组织；总统对一些灾难引发的后果负有相关责任，一旦出现技术或人为造成的灾难，甚至一些应急事态新类型，通常第一责任人是总署，这样总署便担起了新的职责；②24年的应急事态管理造成其他政府机构与总署存在争夺管辖权的现象，同时引发了国会激烈争论。这些争论基本围绕应急事态管理是先于自然灾害管理，还是应在民防方面涉及应急核袭击、政府延续及国家安全等，以上出现的种种争论，对应急事态管理总署产生了重大影响；③“科学与工程学”“人道主义援助”是总署的双重特性，具有后者特性的人才更受欢迎。在总统看来，对具有这两种特性的人才不好取舍；④当遇到人为造成的灾害时，应急事态管理总署为现代国内的公共安全管理提供了强有力的基础支撑。

总之，联邦应急事态管理总署作为国土安全部的重要构成部分，有效推动美国公共安全管理体制进入新的历史时期。