公共管理建立与民防时期

因战争因素，西方国家建立了民防组织，成为公共安全管理的雏形组织，为日后建立正式公共安全管理体制开创了先河。如新西兰的民防组织，后来演化成民防部，一直承担着国家公共安全管理的全面领导责任。现将有关民防的概念与沿革说明如下。

（一）民防的公共安全管理的基本职能

《日内瓦公约》于1949年签订，于1977年的附加议定书中指出，“民防”的意思是履行下述人道主义任务的一些或全部，旨在保护人民对抗危险，帮助其从敌对行动或者灾难性的影响中获得平复，并提供必要的生存条件。这些任务包括警告、疏散、临时收容所管理、灯火管制措施管理、救援、医疗服务、消防、危险地区的检测和标识、消除放射性污染和类似保护性措施、紧急膳食和供给的提供、在混乱地区秩序的重建和保持的紧急援助、公共事业设施的紧急修理、死亡的紧急处置、帮助保存生存的民生必需品，及完成以上提到的任何任务所必需的补充行动，包括但不限制于计划和组织。根据上述概念，民防包括以下三个主要功能：

（1）保护人民应对敌对行动或者灾害的影响。

（2）援助人民从敌对行动或者灾难的实时影响中重建。

（3）为人民提供必要的生存条件。

由此可知，战争是危及公共安全的极端状态，各国早期的民防仅仅是针对战争的唯一目标。目前民防仍是国家公共安全管理的重要组成部分，只是由于战争发生频率远没有其他灾难来得高，早期民防才未能成为公共安全管理的主要部分。

（二）民防组织的开端阶段

英国是世界上最早出现民防组织的国家。英国从第一次世界大战开始，率先发起平民组织，针对空中轰炸危机，给予平民防控知识培训，通过自我防御的方式加强防备，这便是民防的开始。但是，当时空袭并不严重，人们并没有应对威胁的较强意识。直到一战结束后，空袭发展快速，英国民间对防空开始重视，引起政府关注。

“空袭防范委员会”（Air Raid Precautions，简称ARP）是英国在1924年成立的防空机构，隶属于皇家防务委员会，主要职责是避免平民在战争发生时遭受轰炸。随着欧洲紧张的局势，引发战争的可能性极大，英国政府在1935年拿出100万英镑用以购买民防装备，给予空袭保护。此外，为协调政府应对空袭，成立空袭预防局。该部门隶属于内政部，同时号召当地政府组织空袭防范委员会。至此，具有一定组织性的民防事业就此诞生。

由于这种组织处于首次组建，成员由平民和军人构成，且各占一半人数。在1938年，时任内阁大臣的约翰·安德森勋爵（Sir John Anderson）对空袭预防局进行领导，任命大多数退伍军官作为联络员和地区专员。同时，由一些与军事区划相关大区构成国家，而且任命一位专员领导该区，具体开展民防及军事行动工作。

一些退伍军人、社区代表、地方名流等人构成地方空袭防范委员会，经地方专员领导，紧密配合政府、军事部门及居民社区，进而发动居民展开预防工作。民防活动在二战时期的不列颠战役中，有效应对了希特勒德国的空袭，体现了十分强大的防御作用。

效仿英国创建民防组织，新西兰在防空历史上也有值得称赞的一项举措。英国在19世纪30年代中期，将防空组织命名为新西兰应急事态防范委员会，该组织隶属于不列颠帝国防御委员会，其中包括国防代表、警察部门及内务部等成员代表。1936年7月，委员会将空袭、毒气进攻及地震作为预防目标，其中地震被列入民防中，是区别于其他任何国家的不同之处。

1937年，新西兰防范委员会扩及空军、人口普査与统计、劳工部代表，并得到首笔1000英镑的拨款。两年后又出版两个指导手册，分别关于市镇政府和乡村政府如何应急敌人进攻、瘟疫、地震和其他自然灾害方面，虽然民防重点仍以应付敌人进攻为主，但针对其他灾害的公共安全管理责任也更加具体及明确化。

随着战争的发展，政府对民防管理提出更高要求。1938年，民防由内政部部长开展应急事态防范计划，随着欧战爆发，主要负责部门交由全国兵役部（Ministry of National Service）部长负责，惠灵顿作为最高机关所在地，整个新西兰都被相关地区机关占据，布控严密。(www.xing528.com)

日本的空袭频次因为珍珠港事件的影响而变得更加严重。政府开始实施一系列防御计划，比如为了预防火灾险情，实施火灾警戒计划，应急事态掩蔽所条例（Emergency Shelter Regulations）得以颁布，目的是保护公共和工业建筑；随后成立应急事态防卫团（Emergency Defense Corps），目的是有效推进应急事态防范计划，其成员构成必须为18～65岁男子。下属的家园防卫队（Home Guard）和应急事态消防局（Emergency Fire Service）则针对女性招录，并规定一旦加入不得随意退出。其他地区相继成立巡守队，开展日常防范工作。

应急事态防范计划因为新西兰发生空袭的频次减少，改名为“民防”；管理也交由内政部接手。尽管该系统并没有发挥应急敌人进攻职能，但是却在1942年6月和8月惠灵顿和维拉拉帕（Wairarapa）防御了地震，在一定程度上使得新西兰民防向公共安全管理部门转化。

（三）民防组织的成熟阶段

加拿大、新西兰、澳大利亚及英国等各国建立民防后，并没有充分发挥应急敌方进攻的作用，加之两次世界大战并没有影响到美国，导致长期性的全国民防组织并没有在1949年后出现。二战后出现了紧张的国际局势。美国因为苏联战后试爆原子弹，并借机通过意识形态威胁苏联，妄图通过“美澳新安全条约”和北大西洋公约组织”组织西方各国家，针对苏联发动核战争。随后，美国从1949年12月开始，相继推出一系列立法给予苏联政治打击，^[4]比如隶属美国国防部的联邦民防管理总署（Federal Civil Defense Administration，简称FCDA）成立；由国会通过的“联邦民防法”（Federal Civil DefenseAct），对联邦民防管理总署的权限加以确定；依照“国防产品法”（Defense ProductionAct），工业分散布局的方针能够得到规范。苏联在朝鲜战争爆发后的一段时期，受核战争的威胁更加严重，促使一些西方国家对民防组织的构建极为重视，纷纷进行重建。比如新西兰在1953年，对地方政府的权力和责任遭受核打击时给予一定立法规范。这种规定是通过“地方政府应急事态授权法案”（Local Authorities Emergency PowersAct）得以实施。无独有偶，澳大利亚在第二年根据相应立法，众多的民防组织在各州纷纷建立。其组织特点更加完善，规模更大，参与人员更多。

美国民防体制同样是在该时期创建而成。创建的民防组织经联邦民防法授权，其中起草预案由联邦民防管理总署负责起草，基本服务方向为培训、协调并指导州及以下行政区划，并给予其二分之一供给和装备的采购费用支持。另外，与联邦民防管理总署有着相似的是国防动员办公室（Office of Defense Mobilization），该机构主要是对战争物资及产品进行动员，核心的一项功能是“应急事态准备”。直到1958年，民防与国防动员办公室（Office of Civiland Defense Mobilization）成立以上两个机构，分工方面也由多数州政府指派相应专人开展民防工作，并以民防主任作为社区的统领开展相关工作。这样，社区中出现的民防项目便得到快速发展，其中负责技术协助的是联邦民防管理总署，而且社区和个人修建防核弹掩体也得到政府鼓励。

1953年5月2日，历史上发生在乔治亚州四个县的龙卷风灾难影响较大。时任总统的艾森豪威尔发布灾难状态，这种由总统对灾难及应急事态进行宣布的时代正式开启。直到肯尼迪上台，国防动员办公室宣布不再享有应急事态的准备功能，而是交由在白宫设立的应急事态准备办公室进行接手，主要对应急自然灾害进行负责，而隶属于国防部的民防办公室（Officeof Civil Defense）则主要担负民防职责。从此以后，从民防体系中出现的公共安全管理机构在美国得到更好地发展。尽管新西兰对“地方政府应急事态授权法案”实施颁布措施，而忽略了地方政府对民防组织的创建行为，而是仅在发生应急事态时，通过内务部以书面指示的形式进行创建，显然，这种机构并不能高效地发挥作用，一旦应急事态发生，地方政府需要担起所有责任，违背公共安全保持法的精神内核。

新西兰中央政府迫于反对派的压力，对立法进行了改善，并在1954年4月，通过内阁制定“重大应急事态中政府的行动”（Government Actionina Major Emergency，简称GAME）的方案，明确应急事态中发挥中央政府各部门的相关责任。关于民防的具体阐述，新西兰政府在1958年通过发表“防条评论”白皮书，“民防方案的编制应该享有优先权”被正式提出，并对民防部建设提出相关建议。其中，详细阐述了关于建设民防的理由：民防预案中必要的职责是预防核问题威胁到平民安全，并给予平民一定的教育保护。核武器的污染无处不在，甚至是全球性的问题，需要引起极大关注。

这种威胁已经引发政府及民防的极大关注，内政部在1959年4月设立了民防部（Ministry of Civil Defense），主要管理对象是以往的民防计划事务，其中民防部主任（Director of Civil Defense）由内政部部长担任。该部门设立在内政部，国防部部长负责相关的管理事务，这样便凸显出该部门承担的责任倾向于军事，而不是灾难。但是，该机构的建立促进了新西兰公共安全管理，为以后的一般民防机构的形成奠定组织基础。到了1962年，民防法在新西兰创建，该法案规模庞大而全面，基本上由5个部分、59个条款构成，规定范围较广，基本涵盖地方政府的职责和权力、全国紧急状态或重大灾难的宣布、行政管理等不同事项，分为自然灾害、军事打击两类应急事态。另外，涉及经费支出，则基本遵循地方及中央财政补贴原则。如此一来，关于新西兰对公共安全管理体制的建设，基本得到完善。

（四）民防与公共安全管理关系解析

民防最早主要面对危及公共安全方面的战争状态，是一种特殊的公共安全管理类型。尽管这种类型并非后来的公共安全类型，但是却为公共安全管理体制提供了相关依据。具体可从三个方面进行分析。

（1）西方历经几百年，没有形成一种将公共安全作为目标的管理体制，国家由相关法律制度及警察构成，体现的是政治统治意志，而民防理当将政府的公权力作用于民众安全方面，为民谋福利，但是两者在特定历史时期，出现了背道而驰，公共安全被当作个人及群体的保护者，而非政府职能。随着战争的肆虐，人们的生命安全受到威胁，影响至整个国家，这时需要政府担当起民防责任，将政府的公信力作用于民防工程，且以立法的形式组建相关结构，从而形成制度化的民防体制。

（2）建立一种民防体制，需要赋予公共安全管理条件依据，不论从管理组织、干部还是物质基础等方面，这些基础的夯实都需从立法层面进组织机构创建，对相关政府及社会组织的责任、义务及职责进行制定，从而得到行动方案；对物资及基本装备进行采购并存储，对具备消防、急救、救援及疏散等专业知识的人员给予一定培训。

（3）民防提高了平民参与公共安全的意识，平民既能够学习到自救、互保及互救等技能，又能树立良好的安全意识，增加其参政议政的能力，对政府决策产生了积极影响。

但是，公共安全职能不同于民防，民防与公共安全管理职能之间具有重大区别，主要表现在以下几方面：①不同的管理深度。民众的生命安全是民防关注的，这是其核心特点之一，而公共安全管理则是除了关注民众的公共安全管理，还会大力关注其生命线的基础设施、生产生活秩序及财产；其既具有对应急灾难加以关注，又对灾情及灾后人们的内心情感给予一定精神抚慰；②不同的管理目的。采用政府公权力，重建并保护公共安全是公共安全管理的实质，其目的是为全民谋福利，管理对象涉及一切妨碍全民幸福的突发事件及重大应急事态；对社会稳定的追求。但是，最初的民防基本宗旨是保持一个国家的战力和国民的士气，从而使得政权得到稳固；③不同的管理范畴。民防不同于公共安全管理，前者是关联战争，主要管理战争诱发的公共安全事件，属于短期性；后者是全方面管理公共安全，属于长期性。