城市建设策略在生态环境下的发展

（一）用全面协调可持续的发展观指导城市制定合理规划

以全面协调可持续的发展观为指导，科学合理地制定和完善城市规划，是实现“生态城市”的前提和条件。城市规划是城市建设、管理、布局的基本依据，是短期时间内城市的发展计划。它应该具备综合性、科学性、可预见性和较强的可操作性。只有按照科学合理的城市规划去建设城市才能取得成效。因此，我们要重视城市合理规划的制定，把它当作一项重要任务来抓。每个城市应该根据自己的实际情况，从城市的性质、规模、发展水平、产业结构、人口数量、自然环境、资源利用等方面进行全面综合性研究，以便发挥城市经济、社会、环境的最佳效益。具体内容包括：

1.环境系统规划

制订上游水源涵养林和水土资源保护规划；综合研究城市用地状况与环境条件的关系，制订土地利用规划；制订能源战略的长远规划；结合城市交通现状，制订城市交通规划；根据城市系统功能需要，制订绿地系统规划等。对交通系统、信息传递系统、污水废物的处理系统、绿地系统等加以合理设计与完善，使各项环境质量指标逐步达到国家先进城市的最高标准，城市的发展与生态容量相适应。

2.经济、管理系统规划

对产业发展布局、产业结构调整进行整体布置和规划，合理确定城市工业布局和产业结构，利用价格、税收、信贷等形式，调节城市的生产和消费。在人口控制、资源利用、社会服务、医疗保险、劳动就业、治安秩序、环境整治等都应有高效的管理规划。要有专门的组织和实施机构，负责组织、协调、管理、监督，各部门要职能明确，分工合作，保证城市和谐发展。

3.社会系统规划

建立健全社会保障体系，提高人口素质，培养良好的社会风气和自觉的生态文明意识，丰富人们的精神生活，降低社会风险，创建稳定的社会秩序，这些都应该列为社会规划的内容。同时不能仅仅局限在本城市的狭隘范围内，应该放眼于区域城市。只有这样，才能使城市建设更具有活力与生命力。

（二）发展市场经济，促进生态城市建设

在市场经济条件下，市场对资源的配置起着基础性作用。市场机制通过价格信号来反映各类资源的相对稀缺程度，调节和实现社会资源的分配。在我国这样一个社会主义国家，除了要加强政府的宏观调控以外，也要运用市场机制充分发挥其资源配置功能。社会主义市场经济就是在国家宏观调控下的规范有序的竞争性经济，其实质是“政府调控市场，市场形成价格，价格引导资源配置”。在生态城市的建设过程中，也要在国家宏观调控指导下，通过各种具体的经济措施不断调整各方面的经济利益关系，限制损害生态的经济行为，奖励保护生态的经济活动，把企业的局部利益同全社会的共同利益有机地结合起来。一定要贯彻物质利益原则，将对生态有害活动的外部影响综合到经济核算中去，即把外部不经济性内化到生产成本中，以达到降低资源消耗、减少环境污染，使经济效益、社会效益、环境效益达到整体最优的目的。具体措施包括：

1.完善经济刺激制度

用市场化的手段，鼓励和支持社会资金投向生态城市建设。对于生态环保有利的工程项目，在银行贷款、征税、国家专项基金支持等方面给予优惠。注重引进国外先进的经济手段和管理方法，加强与国外的交流与合作，争取国外资金进入生态城市建设领域。总之，要鼓励更多的投资主体，以不同形式参与生态城市建设。同时要建立健全矿产、水、土地等资源的有偿使用制度，资源开采者必须向资源所有者——国家交纳相应的税费以获得开采权。应彻底取消自然资源一级市场供给（行政无偿出让和有偿出让）的双轨制，变为市场机制的单轨制，使企业通过招标、拍卖等市场竞争手段公平地取得资源开采权。对于此前无偿或廉价占有资源开采权的企业均应进行清理。建立真实反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境损害成本的价格机制，将资源自身的价值、资源开采成本与使用资源造成的环境代价等均纳入资源价格体系（这样就会暴露出许多可能隐藏着的成本，以便无形中提醒人们注重节约，避免浪费）。另外，加快污染处理行业的市场化，完善其市场准入机制和市场竞争秩序，避免重复建设和过度竞争。提高排污收费标准，使排污收费制度能真正起到遏制污染排放的作用。完善排污权交易制度，公平合理地分配排污指标，规范市场交易规则，确定市场准入要求及退出机制，充分发挥市场的优势。

2.完善环境税制要建立完善的环境税制

从长远来看，有必要根据可持续发展的要求对我国的税收体系进行综合重构。首先，要改革资源税。要根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本、可再生资源的再生成本、生态补偿的价值等因素，合理确定和调整资源税的税率。应扩大资源税的征税范围。把水资源、土地、森林、草原等重要自然资源纳入收税范围，并依照资源开发利用过程中对环境的不同影响实行差别税率。

其次，改革消费税。消费税，税制结构中一般处于从属地位，所占比重较小。但是消费税对经济影响也不小。因为消费税一是体现“寓禁于征”的精神，即对那些负外部性较大或是技术落后、浪费资源的产业征税。二是体现“向奢侈品征税”的精神，因为这些产品消耗社会资源较大，但对社会发展的意义却有限。改革消费税能引导绿色产业发展，使经济增长方式向集约型转变。它的征税范围也应该扩大，可以包括含磷洗涤剂、汞镉电池、臭氧耗损物质、过度包装材料、化肥、农药、一次性方便餐具、家用办公电器使用过程或使用后可能污染环境的产品。

最后，根据环境保护的需要，实行差别税率和税收优惠政策。在投资环节，可以减免治理污染和环境保护的固定资产投资方面的调节税；在生产环节，对采用清洁生产工艺、利用清洁能源、综合利用回收废物进行生产的企业在增值税、所得税方面给予优惠；在消费环节，对利用可循环物资生产的产品、可再生能源等征收较低的消费税；在其他环节，如科研、产品的研制和开发、技术转让等领域有成效的企业减免所得税。此外，还要将那些具有税收性质或者名为“费”实为“税”的政府收费项目，纳入税收的轨道，实现“税费归位”。

3.完善环境押金制度

押金制度就是对具有潜在污染的产品在消费的时候增加一项额外的费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到避免污染的目的，就把押金退回购买者。此外，对于造成严重生态破坏的企业、社区等要给予罚款等一定的经济处罚，形成硬性约束，抑制城市生态的破坏。(www.xing528.com)

（三）健全与完善生态城市建设的法律保障体系

1.加强生态环境立法

早在1979年，我国就颁布了综合性环境资源保护法律《中华人民共和国环境保护法（试行）》。随后又陆续制定和颁布《环境资源保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《清洁生产促进法》《城乡规划法》等，可以说我国已经初步形成环境法律体系的框架。但是，随着社会经济发展，现有立法所带来的依法治理环境、防止环境资源遭到破坏的效应并不显著。环境立法体系中存在着法律、法规衔接性差，体系的综合性和互补性不足。在立法的原则、制度设计、体系构建和法律实施上，习惯于发挥行政强制机制，市场机制得不到充分发挥。立法内容过于原则，可操作性不强。要想改变这种状况，应从以下方面着手。

首先，从宪法层面、基本法律层面、单项法律层面、地方性法规层面等进行修订和完善。一是在宪法中确立全面协调可持续发展指导思想和环境权的宪法地位，这样有利于将生态文明的精神理念渗透到法律体系当中，而且也便于为各个行为主体在环境保护方面的权利、义务、责任提供立法依据。二是在基本法律层面，改变侧重污染防治的局面，确立全面综合整治的立法模式，为单项法提供立法依据。明确规定各职能部门的权限，建立充分的协调和分工机制，提高办事效率。明确公民在环境保护方面的权利与义务、参与的方法与途径，改变以往的政府为主导，缺少社会参与和监督的状况。三是在单项法层面，为了与国际接轨，必须把生态城市建设纳入单项法的调整范围，建议制定专项《生态城市建设促进法》，为生态城市建设提供更为具体的依据。四是在地方性法规层面，既不能与宪法、环境保护法等相冲突，又要考虑当地的实际情况，具有针对性地对当地污染防治、资源保护、生态产业、城市管理等方面制定地方性法规，充分发挥地方立法的能动性。

其次，加强生态环境经济立法。在我国生态环境法律、法规中，行政管理法规比较多，经济法规不足，有些经济法规也不能适应客观发展的要求，许多领域还存在着经济立法的空白。为了有效发挥经济手段的作用，必须在环保投入不足、生态建设补偿、资源开发、利用与补偿、征收污染税等方面加强经济立法。一是在法律中明确规定环保投资的一定比例，如果没有达到要求，必须有相关的制裁措施，追究相关单位与负责人的责任，赋予环保投入一定的强制性。设立生态城市建设的专项基金，在法律中明确该基金的管理方式、资金用途、筹集渠道等，提高资金的使用效率，为生态城市建设提供充足的物质条件。只有提供明确的法律依据，才能保障专款专用，防止政府及其管理部门贪污腐败或者把该基金用于其他方面，忽视生态效益。二是出台有关税收、信贷等优惠政策，并在法律条文中予以体现，鼓励公民、企业、政府积极追求生态效益、社会效益与经济效益的协调统一。从多层次、多方面对生产行为、资源开发行为、生态建设行为等直接或间接的经济行为进行规范和调整。使“谁利用、谁补偿、谁破坏、谁恢复”的环境政策在法律中体现出来，改变长期以来形成的“保护者没有补偿，利用与破坏者收益”的荒诞现象。三是由于各个城市经济发展水平不同，在经济结构、经济密度、经济开发强度、资源类型方面存在很大的差异。各个城市要在国家生态环境经济政策和法律、法规的基础上，制定更加有效、规范、具体、严格的地方生态环境经济法规。包括行业污染防治、废物综合利用、“白色污染”防治、推行清洁生产、社会噪声污染防治、生态补偿与资源利用、产业结构调整等方面的地方经济法规，使其具有更强的针对性，地方生态保护工作有据可循，以促进生态城市建设的顺利进行。

最后，加强生态环境行政立法。包括国家和地方生态环境行政立法两个方面。在国家生态环境行政立法上要解决三个主要问题：一是从法律上明确政府关于生态环境保护应该承担的法律责任。比如违反国家环境保护的有关政策和法规，不执行环境与发展综合决策、造成区域性环境污染和生态破坏、干扰和阻挠执法监督的法律责任等。二是从法律上明确环保执法部门应承担的法律责任。比如有法不依、执法不严、以权代法、不作为、乱作为、不认真履行国家建设项目的管理规定等法律责任。三是从法律上明确环境污染和生态破坏行为应承担的法律责任。在地方生态环境行政立法方面要突出地方特色和重点领域，着重于执法程序和执法规范，弥补国家生态环境行政立法的不足和局限性，强化地方管理。如制定机动车污染防治地方行政法规、第三产业环境地方行政法规、环境标准管理行政法规、自然资源保护地方行政法规、《大气污染防治法》实施细则、《水污染防治法》实施细则、污染事故处理执法规范等。

2.加强生态环境执法建设

加强执法建设力度，首先必须要明确各个执法部门的职责权限，分工要明确，这样才能整体协调，充分发挥执法功能。通过法律的强制性规定授予环境保护部门等执法部门统一管理监督职能，赋予各执法部门更多的、强有力的、直接的执法权，使权力在实践中具有更强的可操作性，而不是过于笼统、过于原则。各部门不能超越各自的权限，避免发生权力冲突，影响整体功能的发挥。各执法部门要从严执法，不能有法不依、违法不究、滥用职权，要时刻给执法人员敲响警钟，不能做出有损国家、社会、人民利益的事情。要本着为人民服务的基本原则，永远充当人民的忠实公仆，树立执法部门和执法人员在社会公众心目中的良好形象，这样在执法的时候才能取得人们的信赖。

其次，要提高各个执法部门的执法地位。没有地位就没有作为，要想强化执法力度，就必须提高执法部门的执法地位。只有执法地位提高了，才更有利于减少伪生态行为的发生，保障生态城市建设的更好发展。通过法律授权，把以往的监督管理的职能上升为执法监督职能，特别是加强现场执法的权力和职能。增加环境限期治理、关闭和限期淘汰的决定权、环境污染和现场处罚权、停止污染损害和生态破坏的强制执行权、对地方政府开展区域生态环境监督权等，使执法权更为具体。各地政府也要通过地方性法规明确执法权限，可以授予服务性行业环境污染的经济处罚权，生态破坏的经济处罚权，社会噪声污染设施现场罚没权，施工噪声强制管理权等等。由于生态城市建设具有跨行业、跨领域的特征，国家的法律规定在某些地方就显得过于原则和笼统，不能更加充分发挥作用，所以要以国家法律为基础制定更加详细的地方性法规，为执法权在各行业、各领域、各地域的不同情况下充分发挥创造便利条件。

最后，加强执法队伍建设。要不断加强思想学习，贯彻执法作风建设、执法效能建设、执法纪律建设等精神，进行专业知识培训，让优秀骨干执法队员带动新进人员，必要时候进行机关外培训，以增强做好执法工作的责任感和使命感。同时执法队伍要吸收高素质的人才，对新进执法人员严格考核，确保执法队伍素质的提高。对执法人员的执法情况进行部门内部和社会外部监督，激励执法人员提高执法效率。不断提高服务意识、增强执法队伍的团结协作能力，使执法队伍的战斗力更加充实。

3.加强内部与外部监督

任何政策、法律、法规的实施都离不开监督。只要监督到位，才能使政策、法律、法规的规定更能反映人们的意愿和要求。因此生态城市的顺利进行也离不开内部与外部的监督。不管是在立法上，还是在执法上，监督的力度都必须加强。

在立法上，要对内部监督与外部监督都予以规定，包括监督的专门机构、监督的方式、监督的内容等。内部监督可以在本部门内设立专门的监督机构，但要确保监督机构组成人员的廉洁、公正，选择公正无私、专业功底扎实、威望高的人员组成，这样才能比较好的解决自己本部门的问题，也使内部监督不至于流于形式，不能发挥其重要作用。对于外部监督，要明确规定外部监督的参与方式和途径，使外部监督能有效参与进来，从而形成内外合力，强化监督的力度。

在执法上，要依据法律法规规定，严格执法。要在省、市、县设立执法监督管理机构，有条件的还可以设立联片的乡镇监督机构。监督管理机构和社会公众都可以对污染防治、资源开发和利用、非污染建设项目进行监督，社会公众可以对监督管理部门的监管和执法部门的不作为、乱作为进行检举、揭发，政府要提供便利条件，像开通举报热线、设立接待部门等，使外部监督补充内部监督的不足，内、外部监督互惠互利，监督机制更进一步完善。

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[2]曲格平.关于大气污染防治法修订草案的说明[J].人民日报，2004（3）：12-14.

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